中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1671-2129(2003)01-0042-06 依法行政或称行政法治，是依法治国原则在行政领域中的具体运用。依法行政作为我国依法治国基本方略的重要组成部分，它既是依法治国的核心、关键和难点，同时也是依法治国的重要基础和重要保障。随着我国依法治国进程的推进，对依法行政又提出了新的、更高的要求。特别是我国加入WTO后，政府的依法行政工作正面临着一系列迫切需要解决的问题。 一、依法行政问题的提出 1.依法行政的历史发展 依法行政是资产阶级在反封建斗争中倡导的法治主义的一个重要内容。法治主义要求法律必须由立法机关制定，司法必须由法院依法独立进行，行政必须依法律规定行使职权，即依法行政。 在资产阶级倡导法治主义的初期，人们把依法行政严格地解释为：一切行政行为，都应依据法律。在大陆法系国家，依法行政所依之“法”的形式是不断发展变化的。特别在法国，行政法与其他部门法不同，判例不仅起作用，而且可以说起到了主要作用。在英美法系国家，也注重对依法行政原则的运用。英国是判例法系国家，原来不承认有行政法，但自二十世纪以来，承认行政法是关于公共行政的全部法律。所以，在行政法上，英国与法国行政法正在接近。美国与英国属同一法系，自从国会于1946年通过了《联邦行政程序法》以来，已经制定了一大批管理行政机关的法；同时，行政机关自己也制定了更大量的行政法规和规章。正如美国行政法学家伯纳德·施瓦茨指出的：“今天，国会和州立法机关的立法与行政立法相比，真是小巫见大巫。”[1](P138) 由此可以看出，西方国家自从提出依法行政以来，至今情况已发生了很大变化，并且还在变化。在依法行政所依之法上，不仅成文法系国家吸收了判例法系国家的某些原则和做法，而且判例法系国家也制定了大量成文法，它们之间互相接近，互相补充。目前，依法行政所依之法，不仅是既依立法机关制定的法律，又依法院自己制作的判例，还要依行政机关制定的法规和规章。如果说依法行政的核心在“法”的话，那么，依法行政的发展变化则主要是法的范围、内容和表现形式不断扩充的结果。正是由于有了这种发展变化，才引起了依法行政理论、原则和具体用法的发展变化。依法行政的这种发展变化，显然根植于行政管理实践的需要，而且它的进一步的发展变化，最终也是取决于行政管理实践的推动。 在我国，依法行政也是历史发展到一定阶段的产物，是我国社会政治经济发展的必然结果。我国是在80年代末提出依法行政原则的。伴随着改革开放发展起来的我国经济民主和政治民主，为依法行政奠定了基础。特别是我国社会主义市场经济的提出和建立，要求建立与之相适应的社会主义法制。法制是健全的市场经济必有的内在要求。依法治国已成为我国政治经济形势发展的历史要求，同时也为我国确立依法行政原则提供了现实的可能性。 改革开放以来，我国的社会主义法制建设迅速发展，在经济、社会的广阔领域里，为依法行政提供了法律依据。一是1982年3月8日通过的《中华人民共和国民事诉讼法》(试行)规定，我国人民法院可以审查行政机关的具体行政行为，由此建立了我国行政诉讼制度的雏形。二是1982年12月4日通过的《中华人民共和国宪法》第5条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。”三是1989年4月4日通过的《中华人民共和国行政诉讼法》，标志着我国行政诉讼制度的正式、全面建立。四是1990年11月9日通过的《行政复议条例》，第一次全面建立了我国的行政复议制度，这标志着我国行政机关开始通过自己的内部自律和内部监督来推动依法行政。五是1994年5月12日通过的《中华人民共和国国家赔偿法》，正式确立了我国的国家赔偿制度。六是1996年3月17日通过的《中华人民共和国行政处罚法》，对行政机关最重要的执法手段——行政处罚，从实质上和程序上予以了规范。七是1999年3月15日通过的宪法修正案规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”到此，我国以根本大法的形式确立了依法治国和依法行政的根本原则。八是1999年4月29日通过了《中华人民共和国行政复议法》，这标志着我国行政复议制度经过十多年的探索、发展，开始走向全面完善，而且国家行政机关对依法行政的认识也达到了一个新的高度。事实上，依法行政正是在我国社会主义法制建设的历史发展的基础上，特别是在我国行政诉讼制度建立起来以后才提出的。由此可见，依法行政是我国法制建设历史发展的必然结果。 2.依法行政的意义及与依法治国的关系 对于依法行政的意义，有人认为依法行政是根据法的合理性来制约行政的随意性，最终旨在建立秩序化的行政管理制度，使权力运行效益达到最大化，实现公正与自由的社会状态。也有人认为，依法行政应包括行政立法、执法和监督，它要求在党的领导下把党的方针、政策作为行政执法指导，把宪法、行政法律、法规和规章作为行政立法、执法的依据，严格按法律规定的内容和程序实施行政管理。我国著名行政法学家应松年教授认为：“依法行政是人民民主国家题中应有之义”。[2](P44)其主要涵义：一是职权法定，即行政机关必须在法律规定的职权范围内活动；二是法律保留，即凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，则或者只能由法律规定，或者必须在法律明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出规定；三是法律优先或称法律优位，即法律规范在效力上是有位阶层次的，法律在效力上高于任何其他法律规范；四是依据法律，即行政机关的行为必须依据法律，或者说，必须有法律依据；五是职权与职责统一，这是行政机关行使职权的一个重要原则。[3]
