一、企业作为被授权组织问题概说 行政法上所称的被授权组织是指除行政机关以外经具体法律、法规授权而行使特定行政职权的其他行政主体。(注：尽管当下流行的行政主体内涵存在不少无法自圆其说的缺憾，受到种种批评。参见薛刚凌：《我国行政主体理论之检讨》，载中国人民大学复印资料《宪法学行政法学》1999年第2期。但笔者认为总体上并不意味着对行政主体概念的否定。)行政主体的提法只是到中国行政诉讼法制定前后才在中国行政法学研究中出现的，在这之前的行政法学研究一直囿于行政机关或行政组织，而将其他非行政机关的管理者排斥在研究领域之外。我国现行行政主体理论的通说认为行政主体是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此产生的相应法律责任的组织。 从理论上看，传统观点认为国家行政职能只能由国家行政机关及其公务员行使，一定的行政事务只能由相应主管行政机关办理。但随社会发展，政府承担的不少公共管理职能及具体内容由非政府组织来承担不仅是可能的而且是可行的，公共行政领域有必要也事实上存在国家与社会的分权。正是行政主体理论的出现，推翻了公共行政属国家专有职能的假设，把“被授权的组织”作为行政主体范畴之基本组成部分。学界对此的看法基本一致，只是在具体的称呼上有所差异。 现今，通过法律、法规授权非行政机关的组织行使部分国家行政职能，这是各国一个普遍的“例外”现象。政府作为管理公共事务的唯一性被逐渐打破，行政主体多样化成为发展趋势。关于授权非行政机关的组织行使行政职能，我国有许多单行法律、法规、行政规章中作了比较明确的规定，在行政救济和司法救济的法律法规中也都作了明确的肯定。例如，《行政诉讼法》第25条第4款规定，“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告”；《国家赔偿法》第7条第3款规定，“法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，被授权的组织为赔偿义务机关”；《行政复议法》第15条第3项规定，“对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议”；《行政处罚法》第17条规定，“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”；等等。同时，实践中也越来越多地将过去处于民法和行政法两不管的非行政机关组织之公共管理行为纳入行政法控制范围，亦促使这些组织开始注意以行政法的原则、精神办事，追求行政的合法性和合理性。 被授权组织的范围在实践中是相当广泛的，往往可归纳为社会团体、行政机构、事业组织和个别企业组织。(注：另外常见的行政性公司也有称为专业公司，是指政府机构改革时原国家机关转变为公司但又保留行业管理职能的组织。有学者将其归入企业组织这一类，与其他企业并列(杨解君、肖泽晟：《行政法学》，法律出版社2000年版，第125页；叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第74页)；有学者将其与企业组织并列，为法律法规授权组织的主要类型之一(罗豪才：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第81页；陈瑞洪：《中国行政法》，法律出版社1998年版，第37页；方世荣：《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学1999年版，第75页)；也有学者将法律法规授权企业仅限于行政性公司(姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第113页)。)企业组织作为被授权组织的现象是比较少的，这主要是因为企业组织主要以盈利为目的，从而往往可能与一定的行政职能行使具有利害关系。有学者明确将不以营利为目的列为被授权组织作为行政主体应具备的组织要件之一。(注：方世荣主编：《行政法与行政诉讼法》，中国政法大学出版社1999年版，第75-77页。)这一观点从企业具有的营利性出发认为企业单位不宜承担行政职能，并以对授权行政没有严格规范为由解释现实中授权企业的存在。在法律法规授权组织的类型中将企业列入，却又在其应具备的组织要件中将企业排除在外。论述的矛盾性主要归咎于对企业的营利性的认识。传统上认为企业是营利的，事实上，当下对于营利性与非营利性界限模糊，具体表现在以“不以营利为目的”作为非营利性的内涵，即以not-for-profit取代non-profit。营利性与非营利性的区分标准不应是按照传统的所谓是否营利。在市场经济的环境下，非营利性组织也需要核算经营成本，两者都要营利，所以，两者之间的区别仅是是否以营利为目的，即有所收益后的结果。这同样也是对于“营利性”概念的重新认识。另外，从行政学的角度，“公共行政的许多工作是通过为数众多的私人团体和个人协作完成的。‘私营’和‘公共’之间的界限现在确实已变得模糊不清，人们难以说清政府的界限在哪里终止而私营企业的界限又从哪里开始”。(注：[美]尼格罗等：《公共行政学简明教程》，郭晓来等译，中共中央党校出版社1997年版，第11页。)政府与企业之间也有着一种合作伙伴关系。
