中图分类号：D921文献标识码：A文章编号：1007-7278(2003)03-0038-07 公物一般指的是由行政主体支配之下的直接服务于公共利益的财产，主要包括公众直 接使用的财产(称为公众用公物)以及供行政主体执行公务所需要的财产(称为行政财产，或行政用公物)。法国法律把行政主体的财产区分为公物(也称为公产)和私物(也称为私产)，使前者受行政法的支配和行政法院管辖，后者受私法支配和普通法院管辖。[1](p.301)尽管公物与私物的区分是相对的，但法国的这种做法由于有效地保障了公众自由、平等、安全、免费(或低费)利用公众用公物的权利，提高了公物的利用效率，因而对整个大陆法系国家行政主体的财产管理制度产生了深远影响，并使公物法成为大陆法系国家行政法的重要组成部分。公物与我国的公有财产概念截然不同。我国的公有财产包括集体所有的财产与全民所有的财产。尽管对全民所有的财产进行支配的主体主要是行政主体，但其中只有部分财产属于公物，而其他财产仍然属于私物的范畴，例如经营性的国有资产、一经利用就消耗掉了的石油等自然资源。由公物的公共目的所决定，公物所有权已经不是民法意义上的所有权。奥里乌曾经指出：“如果说公产是所有权标的，那么这种所有权尽管具有财产属性，却不得保留私产的全部特点，这是一种必须依赖于国家力量的行政所有权，它的特点是由事物的公共用途决定的，使得行政主体有义务将其保管并用于公用，因此只有在公共利益的最高要素出发的情况下，才可以改变其设定的用途。”[2](p.845)自进入现代社会以来，公物这种行政所有权的运作在社会生活中发挥着越来越重要的作用，在行政组织法上已经被认为具有与公务员一样的重要性，即公物是作为行政的物的手段而存在，因而与作为行政的人的手段而存在的公务员相对应。然而，公物问题却一直未引起我国学者的重视。鉴于公物所涉及问题的复杂性，为引起学者们对公物问题的关注，本文特就公物的外延，以及公物尤其是公众用公物在保障所有中国公民基本人权中的作用进行分析，并就如何更好地发挥公物的作用提出自己的几点设想。 一、公物的外延 我国在宪法上并无“公物”的概念，只有“公有财产”、“设施”的概念，在法律上也只有与其有联系的“基础设施”的概念，但这并不意味着立法者不赞成将公有财产划分为公物与私物，相反这意味着过去的理论研究并未能给宪法与行政法的制定提供理论上的指导。当前，我国正为尽快建立和完善社会主义市场经济体制而对现行公有财产实行民营化，为避免人们走向另一个极端，将本来属于公物的公有财产也实行民营化。笔者特在这里就公物的外延发表一点拙见。 界定公物的外延是一件颇费心力的事，但也不妨对属于公物的财产作一番描述。国外学者一般认为以下财产属于公物范畴或至少与公物接近：街道、道路、广场、河流(天然的或人工的、地面上的或地下的)、绿化设施或体育设施、儿童游乐场、大学和学校、医院或护养院、铁路、地铁和有轨电车、电信设施、邮政设施和广播设施、各种类型的行政大楼、港口、公园、堤坝、剧院、寺庙等。从这些列举中可以看出，公物是这样的物品，或者服务于行政活动(比如办公大楼、消防设备、公务用车辆)，或者是无需许可就可供公众自由利用(比如街道、道路、广场)或根据特定的许可(比如学校、高等学府)使用。这种公物属于狭义上的公物，属于公物法最基本的适用对象。从以上所列举的公物中还可以看出，公物最明显的特点在于公物直接服务于公共利益，以及公物必须处于行政主体的支配之下(尽管所有权可能不属于行政主体，例如属于国家甚至私人)。对于那些属于私人所有的公园或者博物馆，尽管私人也可以将其供公众使用，但行政主体如果没有通过行政行为或者通过合同方式在这种财产上设立供公共使用的使命，那么这种财产也不能称为公物。此种情形下，私人财产所有者如何管理其财产以及是否准许公众利用其财产，并不受公物法的调整。 公物与私物的界限历来是相对的，随着社会的发展和进步，过去未能纳入公物范围的私物、曾经不具有财产价值的有体物以及人们没有意识到的无体物，都可能逐步纳入到公物法调整的范围。笔者认为，公物的范围可以从以下三个方面来描述： 一是作为传统公物的有体物，包括动产与不动产等在内。在法国与日本的传统行政法中，“公物，是指国家或公共团体直接为了公共目的而提供使用的有体物”[3](p.742)。因此，传统公物的范围一直只是限于有体物，而不包括无线电波之类的无体物。 二是随着现代经济的发展与科学技术的进步而需要纳入公物范畴的新型公物，如行政信息、无线电波、环境等。到了现代，无论是德国还是日本，公物限于有体物的传统观念已经被打破，领空、电流、无线电信号等无体物都已相继纳入公物的范畴。事实上，是否将无体物作为公物，根本上取决于它是否具有公物的典型特征。以行政信息为例，将行政信息纳入公物范畴，是因为行政信息或者属于行政主体执行公务所必需，或者行政的目的就是为所有公民提供这种信息，例如在德国备受重视的提供经济信息的经济行政行为中，行政机关必须依据《生产行业的统计法》、《原料统计法》、《手工业统计法》、《贸易统计法》等一系列法律法规的规定向公众提供相应的经济信息。[4](p.209)随着民主政治的推进，行政机关的档案材料和其他信息，已经成为私人监督政府活动、进行学术研究以及实现商业和诉讼方面的目的的前提条件，因此除非法律基于国家秘密、商业秘密、个人隐私等合理原因而有排外规定，都应认定为公有物，个人和团体都有知悉或利用这种“信息公物”的权利，即通常所说的知情权或了解权。美国为保障私人可以利用行政信息的权利，已相继制定了《情报自由法》、《阳光下的政府法》等一系列法律。由这些法律所确立的规则与大陆法系国家的公物管理规则几乎如出一辙。[5](pp.953-962)
