2002年7月中旬，我随全国人大常委会法制工作委员会“行政程序考察团”赴丹麦进行 立法考察。在丹麦首都哥本哈根市，我们拜访了丹麦的巡视官总署，听取了总署副秘书 长关于丹麦巡视官制度的介绍。丹麦巡视官制度相当特别，是我国所没有的一种行政监 督法律制度，也有别于其他欧洲国家的巡视官制度。巡视官制度对缓和和化解公民与政 府之间的矛盾，促进政府依法行政，都具有重要的意义。现就丹麦巡视官制度作简要介 绍。 一、丹麦巡视官制度的建立 “巡视官”的英文是ombudsman。其中文含义是，专职负责调查及报告民众对政府或公 共服务部门投诉的官员，也即民情调查员，多译为“巡视官”。 丹麦在建立巡视官制度之前，像我国和其他欧洲国家一样，丹麦法律也赋予公民对行 政当局行政决定不满要求行政复议和提起行政诉讼的权利。随着丹麦社会福利的不断发 展，为了更好地保障公民的合法权益，有效化解政府与公民之间的矛盾，在行政复议与 司法审查行政行为之外，丹麦国会制定一项新的法案。新法案规定，公民对行政当局的 行政行为不服时，可以向巡视官投诉。这就是丹麦的巡视官法律制度。 其实，丹麦并不是巡视官制度的首创国家，最早建立巡视官制度的国家是瑞典。早在1 809年，瑞典就建立了巡视官法律制度。以后，挪威等许多欧盟国家都相继建立了这项 法律制度。丹麦国会借鉴瑞典巡视官制度，于1954年6月11日制定巡视官法，引进了巡 视官法律制度。丹麦巡视官法已经两次修改，最近一次修改是在1997年。法案经过这次 修改后，扩大了投诉的范围，地方行政当局也被纳入到被投诉的对象范围之内。 二、丹麦的巡视官与丹麦国会的关系 选举一名巡视官是丹麦每届国会必然要做的一件事情。巡视官不得是国会的成员，也 不得是地方议会的成员。巡视官可以连选连任。巡视官在国会的支持下开展工作。由于 巡视官实质上是一个法律监督机关，专司监督行政法律的执行，所以，巡视官还必须由 精通法律的律师来担任。巡视官组建办事机构并雇用职员。职员大部分是律师，少数非 律师的职员也是法律专业毕业的。职员的人数、薪水及退休金等，按国会制定的相关规 则确定。巡视官工作机构的运行经费由国会提供。 与瑞典、英国、德国等国家的巡视官制度的最大不同之一是，丹麦的巡视官只设国家 一级，全国仅此一名巡视官，地方没有巡视官，而前述国家在地方议会或政府中还有地 方一级的巡视官，负责监督行政当局是否依法行事。 丹麦的巡视官虽然由国会选举产生，对国会报告工作，但巡视官享有很高的自主权。 巡视官处理案件，进行调查，国会无权干涉。但是，国会对巡视官不满意时，可以随时 依照法律程序罢免巡视官。这也是丹麦巡视官制度与多数欧洲国家的巡视官制度明显不 同之处。多数欧洲国家规定，除非巡视官受到刑事审判，不得随意罢免巡视官。这样规 定的用意是为了给予巡视官任职保障，使其能大胆地监督政府，从而有效地保障公民的 合法权益。丹麦巡视官法虽然规定国会可以依法随时罢免巡视官，但据介绍，在实施该 项制度的47年当中，不曾罢免过任何一位巡视官，丹麦的巡视官常常是连选连任。到目 前，只有4人担任过巡视官职务，现任巡视官已经在该岗位上工作了15年。 巡视官每年或者当有重大案件发生时，都要向国会报告工作。巡视官会在报告中详细 叙述重要案件的处理过程。因此，报告常常很长，年报有时达六七百页。国会会对报告 进行讨论，巡视官也有在国会发表意见的机会。在多数情况下，巡视官的意见会受到议 员的尊重。 三、丹麦巡视官的职权 丹麦巡视官实质上是一个行政法律监督机关。根据丹麦巡视官法规定，任何人均可向 巡视官投诉行政当局以及其他公共管理部门。也即，巡视官有权受理针对任何行政管理 事务的投诉，并有权对案件展开调查。另外，巡视官还可以在职权范围内就行政管理法 规定的事项，主动巡视一些机构和公共管理部门，比如收容所、监狱、精神病院，了解 这些部门执行法律的情况。总之，巡视官的任务是，监督行政管理法律的执行。 根据丹麦的法律规定，只要你对行政管理当局不满，你就可以通过信件的方式并享受 免费的待遇向巡视官投诉。以信件的方式投诉的，投诉不得匿名，并要求投诉人在投诉 信中写清投诉的对象和事项。向巡视官投诉的行政行为还必须是经过行政复议程序的行 政决定，也即行政决定必须是终局决定。向巡视官投诉后，仍对行政当局的决定不满时 ，还可以向法院提起行政诉讼。但是，经过行政诉讼的案件，巡视官却不再受理。 通常情况下，巡视官收到投诉后，会仔细研究投诉的案件，然后决定是否启动调查程 序。巡视官的调查权很大。根据法律规定，巡视官可以向行政机关了解案件全部情况， 行政机关不得拒绝。巡视官处理案件的具体做法是：巡视官决定要处理一件投诉后，会 将投诉材料传给被投诉的行政当局，要求其提供与案件相关的所有材料并尽快做出对案 件的答辩。巡视官收到行政当局的答辩后，会将答辩送交投诉人，以便投诉人有机会补 充自己的意见。巡视官常常通过写信或者电话联系的方式获知投诉人和被投诉人对案件 的基本看法和意见。由于投诉人可能会对行政当局的答复感到满意，所以，巡视官常常 要求投诉人先等待来自行政当局的答复。因为如果投诉人对答复感到满意，表示不再投 诉，那么巡视官就没有采取进一步措施的必要了。当巡视官获知双方的意见后，巡视官 就会进行其最后的处理程序。巡视官会根据调查结果或者说案件的事实，从法律角度做 出一个对案件的意见报告，但不能对案件做出直接的处理决定。报告形成后会首先送交 做出行政行为的行政当局。
