今天，行政的图画已不再是单色调的，而是多彩的；在通向人民权利保障的路途上， 行政图画上所标明的并不只是权力一条途径，它展示在人们面前的是多条道路。行政的 有效运行，是权力手段与种种非权力手段(其中主要是契约手段)的灵活、综合应用，它 需要有综合性的多种行政理念与法律理念的支持。契约作为手段更作为观念，其强大的 渗透力越来越明显，它不仅在政治、经济、社会等众多领域光彩夺目，而且在行政管理 活动中也表现出其特有的魅力，与行政的结合越来越紧密。契约理念在我国行政法中的 引入，应是我国行政法学界认真对待和讨论的重大的课题。这一课题，将不仅具有丰富 行政手段、促进行政的民主化进程等现实意义，而且还将具有理论上的开创性，具有观 念上的变革性。 契约理念确立的意义 契约理念与现代行政理念，不是异质的而是同质的，不是相互冲突的而是能够融合的 。现代行政，是民主化的管理，是政府与公民之间卓有成效的合作，是有效的公共服务 以及政府对法律和人权的尊重。现代行政追求的是“善治”(good governance)，而“ 善治”的本质是政府与公民对公共生活的合作管理，是双方利益实现的最佳状态。契约 理念则蕴含着对人格的尊重、对人独立主体的承认、对相互依赖的认可，它注重平等互 利与互惠、双方的合作与合意、约定的对价、诚信守诺等理念。可见，二者在质上具有 同一性。这种同一性，为二者的结合确立了可能性。 在行政法中确立契约理念，是为了提高行政管理效能，弥补行政权力手段在管理中的 欠缺，以契约方式丰富行政的手段，以契约精神指引行政活动。契约与行政的结合，是 现代行政管理的特色；契约理念与“有效行政”的要求相适应，与现代世界各国所进行 的行政体制改革和“善治”的理念是一致的。契约理念的确立，就是将现代行政理念与 契约理念相结合。二者的结合，是以契约之长弥补传统行政之短并适应现代行政之需。 由于契约理念与现代行政理念具有同质性，它们的结合会结出丰硕的果实，从而使行政 达到令政府与人民皆满意的效果。契约理念的确立，不仅具有对行政的积极作用，而且 还将对行政法产生深远的意义：一方面，由于契约具有便利与易为人接受的特性，因而 行政机关完全可以使行政法律规范通过契约的方式得以广泛宣传，使行政法律规范具体 化，并获得行政相对人的承诺；另一方面，契约在行政法中的应用，也不仅仅具有手段 上的意义，它将有助于契约理念深深植入行政法之中。契约本质上所具有的平等观念、 权利观念、自由意志观念(或自愿观念)、义务责任观念、诚实信用观念以及法律约束观 念等，一旦在行政领域中扎下根来，行政法的人文精神将更加丰富和具有魅力，行政法 必将因之而获得勃兴与发展。 因而，契约理念的确立，与其说是手段上的借用，不如说是管理上和制度上的革命， 它将引发法律制度和观念的变革。由此，我们不仅要对契约及其所蕴含的理念有深刻的 理解，对现代行政有一个清醒的把握与认识，而且还应为这种法律上和文化观念上的转 变做好理论准备。 契约理念确立的正当理由 行政法需要契约理念，确有其正当、充足的理由，这些理由主要来自如下方面。 (一)权力手段的局限 传统行政，即只依靠行政权力手段而为的行政，它强调行政机关对公民的支配，强调 行政主体一方的单方意志性，强调行政行为的强制性，而公民的意志却未能得到充分的 重视。然而，如果仅依赖权力手段或在权力理念的作用下从事行政管理活动，则至少有 以下一些局限或弊端： 1.与现代行政的内在精神相悖。 现代行政是民主行政、参与行政，在程序上强调公民的行政参与，其民主化的程度越 来越高。在这样一个民主的时代，如果只采取权力方式来决策或作出行政决定，则有悖 于行政的民主性，也与政府的角色和职责违背。它剥夺了行政相对人对自己事务的发言 权，没能尊重行政相对人的参与权，使行政相对人感受不到其民主权利的真实存在，这 不仅会降低行政活动的民主品质与行政质量，而且还会使行政决定在人们心目中失去其 应有的权威性、认同度与支持率。 同时，权力型行政还与合作行政、服务行政的主旨相背离。现代行政，不是专制行政 、强权行政，而是合作行政、服务行政。不仅人民依赖于行政，行政更依赖于人民。在 政府与人民的关系中，政府离不开人民，离开了人民则政府也就不再是“人民政府”。 政府与人民既是各自独立又相互依赖的合作伙伴关系，是朋友而不是敌人。因此，行政 的效果取决于行政主体与行政相对人的关系，它有赖于行政相对人的合作与支持。同时 ，行政的宗旨就是服务于民、服务于公益。行政机关不是高高在上的官僚衙门，不是凌 驾于人民之上的专制机器，二者之间的关系不是剥夺与敲诈的“油水”关系(从人民处 捞取好处)，而是休戚与共的“鱼水”关系。行政机关应是人民的服务者，它应摆正自 己的位置与角色，服务于民，而不能凭借权力压制甚至掠夺被管理者。 另一方面，权力型行政可能导致独断专横的个人专制。我国各级行政机关实行的是“ 首长负责制”。尽管强调民主集中制的原则，但事实上行政机关的大权往往集中于首长 一身，几乎一切决定皆出自首长一人。如果其个人的品德、见识和领导能力与其职位不 相匹配，那么，将不仅会导致领导者个人的专横武断，使行政机关组织体受到侵害，而 且还会侵害到公民的权益和公共利益。
