中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1000-5242(2003)02-026-04 1995年1月1日颁行实施了《国家赔偿法》，至今已有8年。作为中国人权与法制进程中 的一部重要的法律，虽然公众对《国家赔偿法》的制定和实施总体上持肯定态度，并怀 有较高的期望值，但该法的实施状况却并不理想。集中体现在受理申请赔偿案件少，申 请人获得赔偿的案件更少。其主要原因则是由于缺乏完备的程序性规定而使国家赔偿的 运行操作机制不规范所致，而行政先行处理程序作为行政赔偿程序的一部分，其中也存 在诸多问题。鉴于此，本文拟从行政先行处理程序的法学理论基础出发，具体研究行政 先行处理程序的立法及其在实践中的适用，为我国今后行政赔偿程序的立法及完善提出 建议。 一、行政先行处理程序的合理性分析 行政赔偿程序，即行政赔偿请求人向国家行政赔偿义务机关请求行政赔偿，行政赔偿 义务机关给予行政赔偿以及通过人民法院解决行政赔偿纠纷的方式、方法和步骤。从我 国《国家赔偿法》的规定可以得知，行政赔偿程序由非诉讼程序(行政程序)与诉讼程序 (司法程序)两个部分组成，而非诉讼程序则包括行政先行处理程序、行政赔偿复议程序 和行政追偿程序等。 行政先行处理程序是指在行政赔偿请求人向法院提起行政赔偿诉讼之前，由行政机关 依法进行处理，如果行政机关的处理未解决争端，则请求权人方可提起诉讼的行政程序 。 在行政复议或行政诉讼提起之前，由行政机关作先行处理，有其基于现实的合理性。 第一，行政先行处理程序的实施，可以把大量的行政争议案件“消灭”在行政程序阶段 ，有助于减轻法院的负担。国家行政管理活动的广泛性和复杂性，决定了行政争议内容 广泛，形式复杂，如大量的行政争议案件全由法院来裁决，则法院审理的行政案件过多 ，负担过重。第二，行政先行处理程序可使行政争议得到及时解决，既及时地补救了当 事人的合法权益，又提高了国家的行政管理的效率。因为相对说来，行政程序比司法程 序更简便及时。如果大量行政纠纷提前在行政处理阶段而不是在行政诉讼程序阶段解决 ，不仅能使当事人的合法权益提前得到救济，而且因缩短了行政决定效力生效的不定期 而大大提高国家行政管理的效率。第三，行政先行处理程序体现了对行政机关的行政行 为的尊重，便于行政机关及时纠正自己的违法或不当行为。国家行政机关处于国家行政 管理的第一线，面临广泛而复杂的管理任务，许多场合要求行政机关必须作出即时决定 ，司法机关应尊重行政机关的管理行为，但同时这也并不意味着司法机关放弃对行政机 关的法律监督。在行政机关自己已认识到业已作出的行为违法的情况下，如果不允许行 政机关自己纠正，而非由司法机关来撤销不可，那显然是被动的。行政先行处理程序的 规定为行政机关及时纠正自己的错误行为提供了机会和便利。 二、行政先行处理程序的具体制度分析 从我国的具体制度来看，行政赔偿义务机关的处理程序实际上有三种情形：第一种情 形是，侵权行为发生后，赔偿请求人向行政赔偿义务机关申请行政赔偿，赔偿义务机关 对行为的违法性和损害结果确认后，作出赔偿决定。第二种情形是，侵权行为发生后， 赔偿请求人不针对行政行为是否违法向复议机关或人民法院提起行政复议或行政诉讼， 而只单独提起赔偿请求，应先向赔偿义务机关提出。第三种情形是，侵权行为发生后， 赔偿请求人向复议机关或人民法院申请行政复议或行政诉讼，在复议机关或人民法院作 出复议决定或判决确认行政行为违法后，再向赔偿义务机关申请赔偿。毫无疑问，请求 人对赔偿义务机关处理不满或赔偿义务机关逾期不予处理的，都可以再向上级行政机关 申请复议或向人民法院提起赔偿诉讼，因此赔偿义务机关的处理程序又称为先行程序。 在单独提起赔偿请求的情况下，这种先行程序称为前置程序，或称必经程序。未经先行 处理的赔偿请求，复议机关或法院将不予受理。 确认程序。确认是指对违法侵权事实的认定，行政赔偿程序中的行政确认，是指对行 政机关及其工作人员违法行使职权的确认。确认程序是行政先行处理程序的启动程序， 根据《国家赔偿法》第九条第1款的规定，“赔偿义务机关对依法确认有本法第三、第 四条情形之一的，应当给予赔偿。”当赔偿请求人认为行政机关及其工作人员在行使行 政职权时侵犯其人身权或财产权，请求行政赔偿时，首先碰到的就是如何解决行政机关 或其工作人员的职务违法行为(致害行为)的确认问题。只有致害行为被确认有《国家赔 偿法》规定的情形之一时，赔偿义务机关才有义务对赔偿请求人给予赔偿，同时，只要 致害行为被确认有上述情形之一的，赔偿义务机关就应当主动对赔偿请求人进行赔偿。 一般而言，对侵权的行政行为，行政确认程序的途径通常包括两条：第一，由侵权的 行政机关自行确认，主动赔偿。作为实施致害行为的行政机关，因为请求人的赔偿请求 ，或者自己发现行政行为违法后，本着对人民高度负责的态度，应自行纠正错误，确认 违法，并依照《国家赔偿法》第九条第1款之规定主动对受害的行政相对人给予赔偿。 第二，由行政复议机关或者人民法院确认。如果侵权的行政机关拒绝确认自己的致害行 为违法，行政相对人可以通过行政复议程序或行政诉讼程序使违法致害行为得以确认。 由于《国家赔偿法》第九条第2款规定，请求赔偿“可以在申请行政复议或提起行政诉 讼时一并提出”，因此，行政相对人往往是在申请行政复议或提起行政诉讼时“一并” 提出赔偿请求。在这种情况下，是由复议机关或人民法院在确认行政职权行为违法后， 一并责令或者判决赔偿义务机关给予赔偿。
