一、增设行政程序统一原则 对行政程序法基本原则的类型，我国已有学者作过不少理论分析。主要观点有三种： 一是认为我国行政程序法的基本原则的类型是依法行政原则、民主原则、公正原则、基 本人权原则和效率原则；二是认为行政程序法的基本原则应当是公开原则、公正原则、 复审原则、顺序原则和效率原则；三是认为行政程序法基本原则是合法性原则、合理性 原则、公开原则、参与原则、顺序原则和效率原则。然而，WTO协定所规定的行政程序 的基本原则与我国学者所概括的有不尽一致之处。 WTO协定的基本法律框架是：关于货物贸易的多边协议，《服务贸易总协定》，《与贸 易有关的知识产权协定》，《关于争端解决规则与程序的谅解》与复边协议。这些规则 体系涉及到的行政行为的程序包括行政确认程序、行政调查程序、行政处罚程序、行政 许可程序、行政征收程序、行政给付程序、行政救济程序(如对行政决定的审查)、争端 解决程序(如磋商程序)、行政评定程序、行政合同程序等等。涉及到的行政程序的制度 ，包括行政公开制度、行政行为说明理由制度、行政听证制度、获取情报制度、行政通 知与告知制度等等。这些程序制度涵盖了海关、卫生、产业、金融、证券、价格、司法 、保险、医疗等各个领域。 笔者认为这些行政行为的程序所体现的基本原则，主要是行政程序统一原则、公平原 则与公开原则。这将大大丰富我国行政程序法典基本原则的内容。 行政程序统一原则可以说是WTO协定中的非歧视原则与国民待遇原则在行政程序法中的 体现，它的基本思想是各成员国的缔约一方保证缔约国另一方的贸易主体在本国境内享 受与本国贸易主体同等的待遇。这一原则主要体现在：《货物贸易总协定》第24条第12 款规定：缔约方应当采取一切可能采取的适当措施，保证在它的领土以内的地区政府和 当局、地方政府和当局能够遵守本协定的各项规定。《货物贸易总协定》第10条规定， 缔约方应当以统一、公正和合理的方式实施法律、规章、判决和决定。《贸易技术壁垒 协议》第4条关于技术标准的制订、采纳与实施的第1款规定：各成员方应确保其中央政 府标准化机构接受并遵守本协议附录三标准的制订、采纳和实施的良好行为守则。第5 条由中央政府机构确定合格评定的程序第1款规定：在需要确实保证技术法规或标准时 ，各成员方应确保其中央政府机构对其他成员方境内生产的产品实施下列规定，制订、 采纳和实施合格评定程序；第2款规定，在执行第5条第1款规定时，各成员方应确保尽 可能迅速地进行和完成合格评定程序，而且给予其他成员方境内生产的产品之优惠程序 不得低于给予本国的同类产品。《关于关贸总协定第24条解释的谅解》规定，鉴于法律 和政策实施过程中可能产生的不同一性或歧视性对待，应当尽快建立有关的机构和程序 来解决法律统一实施和保障国民待遇等要求的落实。 这些规定表明，WTO协定中的统一原则主要包括三个方面的含义：一是中央与地方政府 制订的与贸易、货物和知识产权有关的行政性法律、法规、政策与决策措施的权限与效 力层级问题；二是上述与贸易、货物和知识产权有关的行政性法律、法规、政策与决定 措施的统一实施问题；三是对实施过程中出现的不统一与歧视性对待提供救济途径问题 。 这些规定对我国制定行政程序法典提出了三方面具体的要求： (1)需要规定中央与地方各级行政主体的权限条款，职责与权限冲突条款。其目的主要 是为了统一协调中央与地方各政府行使抽象行政行为的权力，特别是中央各部委与地方 政府发布的行政规章、决定与措施之间的效力层次以及经济特区，经济技术开发区等实 行特殊的关税、税收和特殊管理制度的地区政府发布的行政规章、决定与措施的效力问 题。 国务院、各部委、直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构与地方 政府行使与贸易、货物有关的权限与效力问题一直是我国在入世谈判过程中所遇到的一 个突出的问题。由于我国是统一的多民族国家，人口众多，各地经济、文化发展程度相 当不平衡，行政事务十分繁杂，有鉴于此，宪法对中央与地方的职责范围没有采取划分 具体事项的方法，而是极为原则的规定了中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中 央统一的领导下，充分发挥地方的主动性与积极性。从组织法规定来看，无论是中央政 府组织立法，还是地方政府组织立法，都没有较好解决中央与地方各级行政主体的职权 问题，特别是行使抽象行政行为的权限与效力问题。就现行有关国务院组织的规定，涉 及国务院职权的规定的条文只有1条，即第3条规定，国务院行使宪法第89条规定的职权 。但是，其没有涉及国务院直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的行政机构及议 事协调机构的职能、权限的规定。现行的地方组织法，即《中华人民共和国地方各级人 民代表大会和地方各级人民政府组织法》，第59条具体规定了县级以上地方政府的职权 ，但存在两方面的问题：一是各级人民政府的权职相互重叠，缺乏独立性，致使上级政 府可以越权行使下级政府的权力，无法实现依法行使职权的基本要求。二是地方政府与 地方人大的权限划分不清。该法对地方各级人大与政府的职权的规定在内容上基本雷同 ，没有对各自权力的来源、事项的管辖等方面进行合理的划分，地方人大可以较随意地 干预地方政府的权力。新近颁布实施的《中华人民共和国立法法》在各级行政主体行使 抽象行政行为的权限与效力层次上有了较为明确的规定，但仍没有彻底实现WTO协定所 要求的统一性问题。例如，《立法法》第81条规定：“自治条例和单行条例依法对法律 、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定 。经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区 适用经济特区法规的规定。”也就是说在自治地方与经济特区适用的行政规范性文件可 以与我国其他地区存在不一致之处。显然，这与WTO协定所要求的全国实施统一的贸易 法律、法规或规章的基本精神实质相矛盾。我们认为，既然我国现有的立法没有完全实 现WTO协定所要求的统一性问题，那么这项任务就应有行政程序法典来解决。在条款的 设计上，可以具体规定中央与地方各级行政主体的权限条款，管辖权、职责及权限冲突 条款。对于条款的内容要根据WTO协定所规定的程序统一原则的要求进行细化。
