一.引言 信赖保护原则亦称保护相信原则，始于德国50年代中期，德国联邦行政法院根据法律 安定性原则以及民法诚信原则推论而确立，并以信赖保护原则作为一独立的宪法性原则 ，学界及法院判例多从宪法原则高度对此加以研究并推动其发展。1976年联邦德国行政 程序法第48条和49条对此加以了明确规定。继后，日本和我国台湾学者对此问题加以了 研究并得到了发展。信赖保护最初产生于行政行为的撤销问题上。其对象最初也是着眼 于行政相对人，但随着行政活动的复杂化和广泛化，越来越多的行政行为不仅仅涉及相 对人，而且还涉及第三人。那么第三人是否也能得到信赖保护?又应如何进行信赖保护? 这个问题很少有学者涉及，更没有引起有关行政机关和司法机关的关注。笔者在此试想 来个抛砖引玉之举，讨论一下行政行为撤销上的第三人利益保护问题，现故且称之为信 赖连带保护，要讨论此问题，首先得对行政行为撤销问题以及撤销与无效和废止之间的 区别有足够的了解。 二.行政行为撤销的理论及分析 有关行政行为撤销的概念，不同学者有不同的定义，(注：“行政处分之撤销谓将已发 生效力但存有瑕疵之处分，原则上溯及的使其失效。”(台)吴庚：《行政法之理论与实 用》，三民书局，1999年增订五版，第367页。“行政处分之撤销，及就已成立之行政 处分，因其有撤销之原因，由有权机关予以撤销，使其不发生效力而回复未为其处分以 前之状态。”(台)管欧：《中国行政法总论》，五南出版社1983年第二十一版修订本， 第463页。“行政行为的撤销，是指由于行政行为而形成、消灭法律关系时，该行政行 为具有瑕疵，因而撤销该行政行为，以使法律关系恢复原来状态。”(日)盐野宏：《行 政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第120页。“行政处理的撤销是指行政机关 取消原来决定，被撤销的决定从其成立起丧失效力，视为自始没有发生效力。”王名扬 ：《法国行政法》，中国政法大学出版社1997年版，第167页。“行政行为撤销是指有 关国家机关对已成立的行政违法行为的效力事后以违法(或不当)为由予以消灭，从而使 其向前向后均失去法律效力。”杨解君：《行政违法论纲》，东南大学出版社1999年版 ，第147页。以上概念着眼于撤销原因与效力上，作者在此须指出的是本文行政行为的 撤销的主体包括行政机关和司法机关。)各学者在表述上尽管有所不同，但都是着眼于 撤销的原因和撤销后的效力这两个角度来下定义的。 行政行为的撤销是因为行政行为有瑕疵存在，包括违法与不当。违法与不当是行政行 为撤销的前提条件，但不是必然条件，也就是说违法与不当不一定会引起行政行为的撤 销，但若是被撤销的行政行为则必定是违法或不当的。这一点上把行政行为的撤销与行 政行为的废止区分开来，行政行为的废止是合法的行政行为由于法定客观情况的出现而 使其从废止起向后失去效力。同时，行政行为撤销的目的在于纠正错误，而行政行为废 止的目的是使行政行为能适应新的情况。德国行政法学家毛雷尔把撤销与废止同作为废 除的下位概念，而废除是一个上位概念，是指行政机关或者法院通过专门宣示，消除行 政行为法律效果的行为。(注：(德)毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版 社2000年版，第270页。)这一点揭示出了行政行为撤销与行政行为废止在法律效果上是 相同的，即使行政行为失效，但何时起失效这个问题上又是不同的。 行政行为的违法与不当后果之一是行政行为的撤销，另一可能的后果是行政行为的无 效，无效与撤销虽都因违法或不当所引起，但两者之间存在明显的区别，无效的行政行 为是根本不发生法律效力的行为，对行政机关及相对人或第三人，均不发生效力，任何 机关或个人均不受其拘束，即使其未经确认为无效，换言之，对无效的行政行为，任何 人可以不予理睬。而撤销的行政行为是已生效的行政行为。行政行为效力包括公定力、 执行力和不可变更力，(注：行政行为的效力问题上也有不同的看法，台湾学者陈新民 把行政行为的效力归为拘束力(陈新民，《行政法法总论》，三民书局，1997年修订六 版，第237-238页。)日本学者盐野宏在上述三个效力上再加一个不可争力(盐野宏，《 行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第100-112页。))据于公定力，任何行政 行为一旦付诸实施，除无效外，在被有关机关撤销之前，均视为具有效力的行为，任何 机关或个人都必须遵守并服从其效力，所以撤销的行政行为是违法但已生效之行为。值 得注意的是，违法与无效是两个不同层面的评价标准，违法相对于合法而言，无效相对 于有效而言，所以违法不一定无效。还有一点，无效行政行为必定已是行政行为，并不 是非行政行为或假象行政行为。(注：所谓假象行政行为是指具有外表上的行政行为假 象，但原则上不具任何实体法或程序法上效力的行为，如：非警察人员着警察制服，行 使警察权所为的行为。) 行政行为的撤销效力是否溯及既往这个问题上，大多学者都认为，行政行为的撤销， 则应使行政行为恢复原来的法律状态，所作出的行政行为视为自始没有发生法律效力， 因为撤销之行为是属违法或不当依法行政的原理，理应自始无效，这也就是说行政行为 撤销效力溯及既往。但也有学者如日本法学家南博方则认为：“除不撤销过去形成的法 律关系或法律事实而不能实现撤销目的等情况下，职权撤销的效果不溯既往。”(注：( 日)南博方：《日本行政法》，杨建顺、周作彩译，韩大元校，中国人民大学出版社198 8年版，第48页。)笔者认为，从一般原则上，行政行为撤销之效力应溯及既往，这符合 行政法定原则，不溯及既往当属例外。当所撤销的行政行为能为行政相对人带来利益时 ，则应充分权衡所撤销之利益与相对人之利益，当相对人之利益大于撤销之利益时，则 应保护相对人据于对行政行为的信赖而已得到的利益甚至可能得到的利益。传统理论认 为，“撤销应溯及既往失去效力，废止始往后失去效力。但近来行政法之发展以为违法 行政处分之撤销并不一定要溯及既往，亦得往后失去效力，尤其为保护相对人之信赖与 维护公益，常须排除其应溯及既往失去效力。”(注：翁岳生：《论行政处分》载《法 治国家之行政法与司法》，月旦出版社1994年版。)此时，撤销的效力应不溯及既往， 这也是法的安定性的要求。
