中图分类号：DF28 文献标识码：A 文章编号：1007-788X(2002)03-0022-05 自治法规是指民族自治地方的自治机关所制定的自治条例与单行条例。制定自治法规 是民族自治地方行使自治权的重要内容，民族区域自治则是其法理基础和政策依据。我 国民族成份多，分布地域广泛，再加上经济、文化、风俗人情的差异，在行使自治权时 情形自然各有不同。本文以甘肃临夏回族地方自治实践为例，就民族区域自治理论的历 史成因和自治法规的创制及其社会化过程中的几个问题予以探讨。 一、民族区域自治理论的历史成因 我国是一个多民族的国家，历朝历代对民族关系颇为重视，在民族政策民族立法上有 经验亦有教训。以临夏为例，秦汉时期临夏为羌人活动区域之一，汉官对羌人或残酷屠 杀或强迫迁徙，激起羌人反抗。唐时，河州(临夏)处唐蕃古道，来自大食、波斯的贡使 、商人、传教士络绎不绝，各民族共同开拓，互相融合。[1]安史之乱后，吐蕃占据河 州，设河州节度使，认为汉族“非族类也，无贤愚，莫敢任者，悉以为奴仆”，并采用 “以夷制宜”的办法，利用汉族上层统治汉族百姓。元代蒙古人西征时曾将大批穆斯林 军人、工匠编入蒙古军队，后来部分回回军被留戌于临夏。忽必烈下令穆斯林“随处入 社与编民等”，军士落入民籍。元统治者奉行“因其俗而柔其人”的政策，实行种族压 迫，回回、色目人次于蒙古人，对汉族严格限制。明代，统治者则认为河州“为中国患 忧惧”的地方，对各少数民族采用剿抚并用，以抚为主的办法。为限制“回回”的发展 ，在婚姻关系上曾规定“凡蒙古色目人久居中国者，许与中国人结婚，不许与本类自相 嫁娶”。满人入主中原，实现“以夷变夏”，除对汉人严加防范之外，对其它少数民族 亦不例外，如清朝兵部官吏曾将“回”与“民”加以区别，回字加“犭”旁，以示侮辱 ，把“回回”与“百姓”隔离开，另行安置，不准养马，藏武器。乾隆后期，西北地方 官吏自订“回杀汉者抵杀，汉杀回者令偿银二十四两”的刑律，蓄意离间民族关系，以 巩固满人统治，激起了回、汉人民的起义。[2]清代的民族政策给回族人民留下痛苦的 记忆。总起来看，传统社会民族政策受“夷夏”观念和“非我族类其心必异”观念的影 响非常大，专制政治和自然经济则助长了这种民族猜忌心理。平等、友爱的民族关系自 然无法建立。 近代以来，中国的民族问题更显复杂，但主要特点是民族压迫，即帝国主义列强以及 代表国内封建势力的官僚和军阀压迫中华各民族。中国共产党及其领导下政权组织对民 族关系和民族问题进行了积极的探索，经历了由联邦制下的自决到单一制下的民族区域 自治的认识过程。[3]1922年7月通过的《中国共产党第二次全国代表大会宣言》指出： “用自由联邦制，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国”。1923年 7月，《中国共产党党纲草案》中提出了“民族自决”的主张。1928年7月在莫斯科召开 的第六次代表大会《政治决议案》提出：“统一中国，承认民族自决权”。1931年的《 中华苏维埃共和国宪法大纲》规定了各民族一律平等以及各民族的自决权。苏维埃期间 ，在少数民族语言文字、少数民族干部的培养上，也进行了民族区域自治的初尝试，19 35年遵义会议后，中国共产党的民族区域自治理论初步形成，如民族平等思想；在少数 民族地区建立自治地方，管理少数民族事务；保障少数民族宗教信仰自由；尊重少数民 族风俗习惯；培养和任用少数民族干部，等等。可以说，民族区域自治理论是在尊重统 一的多民族国家的历史传统，吸取经验教训，结合当时的国内外形势上确立并一步步完 善起来的，是国家和社会发展的要求。中国共产党的民族区域自治理论在对临夏回族的 工作中以政策的形式得以体现，并取得了非常好的效果。1949年8月22日，临夏解放， 解放军尊重少数民族信仰、风俗习惯，保护清真寺、拱北、庙宇，赢得各民族民众拥护 。9月8日，八坊回民上书彭德怀，以极大热情欢迎、拥护解放军。1950年，甘肃省政府 工作团来临夏宣传党的各民族一律平等、团结、友爱、互相尊重的政策，吸收回族上层 人士如马敬轩等担任临夏市人民政府领导职务。1953年8月，土改结束后，在临夏市回 族聚居的八坊、城关、西川三个区成立了回族自治区人民政府，并按人口比例选举代表 、八坊区主席、副主席各1名，城关区副主席1名，西川区主席、副主席各1名，均为回 族。1956年，临夏回族自治州成立，三个自治区相应取消。当然，在二十世纪六、七十 年代民族政策、民族工作也出现过偏差。 民族区域自治理论，也体现在后来的宪法、民族区域自治法当中。1949年《共同纲领 》以临时宪法形式对民族区域自治制度作了规定。1952年政务院通过的《中华人民共和 国民族区域自治法实施纲要》对民族区域自治的有关问题进行了具体规定。后来我国的 几部宪法以及民族区域自治法确认了民族自治地方的自治条例和单行条例的制定权，20 00年3月15日中华人民共和国第九届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国立法法 》对自治法规又作了进一步的补充规定。至此，我国的民族区域自治从理论到法律制度 一步一步走向成熟、完备。遗憾的是，地方立法仍显得不足。因为民族自治地方的复杂 多样，中央一级立法只能就宏观上的一些问题做出规定，而“细节”问题则应由地方立 法尤其是自治法规进一步细化，使之有可操作性。 二、民族自治法规创制过程中应注意的问题 自治权是自治机关依照宪法和法律之规定，根据当地民族的实际，自主管理本地方、 本民族事务的一种特定权利，是民族自治与区域自治相结合的产物，是统一性与自主性 相结合的结果。自治权的行使方法在法律上就是自治法规的创制。涉及的问题固然很多 ，但核心问题有二：一是在坚持自治法规的变通权时如何保持法制统一；二是如何处理 自治法规与民族习惯法的关系。前者是单一制国家的必然要求，后者则是民族自治的应 有之义。 (一)怎样处理法制统一与自治法规变通权的关系 第一，保持自治法规同法律、地方法规的内在统一。我国实行多级立法机关组成的立 法体制，因此必然会产生法律、地方法规与自治法规的衔接与统一问题，三者之间的内 在统一是国家法制统一的保障，也是克服地方主义、维护法律权威的重要措施。为此， 必须做到以下几点：首先，同一级立法机关制定的法律、法规应当和谐统一、不相互抵 触；其次，上级立法机关在制定全国或本地区的法律、法规时，要考虑民族地区的特殊 性，为民族自治地方的立法留有空间，或以弹性条款处理民族自治地方的有关规定；第 三，民族自治地方在制定自治法规时，要以宪法和法律为依据，隶属于省、自治区的民 族自治机关的立法要参照上级立法机关的地方法规，不能以民族地区的特殊性为由，以 立法形式改变或抵制法律或地方法规中不允许变通或补充的规定；最后，统一立法技术 ，加强立法程序。 第二，加强法律解释上的统一。除了在立法时坚持法律、地方法规与自治法规的统一 外，还要坚持立法解释与司法解释的统一性。因认识水平与立法技术所限，三者之间往 往会出现稳定与变动、原则性与操作性、简化条文与理解条文等矛盾。法律的解释必须 由立法机关或立法机关授权部门制作，才能维护三者之间的统一性。
