公共选择理论把“经济人”的假设和交易理论引用到政治实践领域，认为政治过程就 是政治市场中的交易过程，参与这一过程的人和参与市场交易过程的人一样，都是理性 地追求效用最大化的个体；国家不是公共利益的代表者，而是参与政治活动者相互交易 的市场。显然，作为近代民主制度最重要标志物的代表机关，为各利益集团和政治家之 间的交易和买卖提供了一个合法的物理空间场所，其运作过程综合体现着民主市场的交 易规则。 一、民主政治的基石：多数决原则 参与政治市场交易的各方，无论是议员、政治家、政府官员，还是选民、纳税人，他 们作为经济人都要对交易中所发生的个人的成本与收益进行衡量，以使成本最小化和效 用最大化。由此，公共选择理论指出任何公共决策不存在“公共利益”的根据，在与公 众有关的决策中，找不到“根据公共利益”进行选择的过程，而只存在各种特殊利益的 讨价还价、相互妥协的“缔约”过程。(注：周毅之：《对经济合理性论证的政府不经 济的思考》，载《江苏行政学院学报》2002年第1期。)然而，这种讨价还价、相互妥协 的过程不可能无限期地拖延下去，交易各方必须在一定的期限内、按照一定的规则及时 成交。因此，代表机关的议事过程有其顶点，即在经过普遍的参与、充分的讨论、认真 的审议之后，总是要求在适当的时间内以适当的方式形成一定的决定。这样，议事活动 中的一个重要问题就是确立作出决定时所应遵循的规则。 理性的市场交易要求进行数学公式化的精确计算，要求严密周全的簿记方式。同样， 在民主政治之下，议事规则几乎都毫无例外地规定了需要参与者中的多大比例的同意才 能决定所要处理的问题，这样，就在一定程度上把各政治利益集团的妥协与合作量化成 了一种可以通过数理模型运算的交易过程。把复杂多义的社会状况通过数字计算的方法 进行形式上的处理，增强了民主市场运作规则的技术合理性，并可以简化认识过程以减 少许多摩擦和不确定性，从而及时终结议事过程以避免议事机关把宝贵而有限的时间和 精力都耗费在无谓的争论之中。但要求作出决定时的通过率过高或过底可能都不符合民 主的要求，如何选择最后的议决规则以使代表机关既能富有效率地及是作出决定，又能 使最后作出的决定具有合理的可接受性，这的确需要高超而富有技巧性的政治斟酌权衡 艺术。美国学者科恩为此提出了评价民主社会任何议决规则的两项标准：第一，这一规 则的倾向是为社会成员提供保护的，使决定不伤害他或对他有利的影响；第二，这一规 则的倾向是便于作出决定而且高效地作出决定来实现社会意志的。所以，在评价民主议 决规则时，必须权衡其保护作用与效率。(注：[美]科恩著，聂崇信等译：《论民主》 ，商务印书馆1998年版，第65页。) 遗憾的是，这两大标准之间存在着颇为紧张的冲突与对立。代议机关作出决定时所要 求的赞成票的百分比愈高，保护作用愈大，民主程度也愈高，但受到不利影响的少数派 也就越容易集中所需的票数来阻止多数采取行动、形成决定，从而妨碍效率；如果走向 另一个极端，把决定权集中于少数人甚至一个人手中，则可以避免争论不休或拖延迟误 ，但多数人就失去了保护，无法限制少数人或独裁者滥用权力，这显然与民主的本义背 道而驰。而多数决原则将保护作用与效率融为一体，所以常常被选定为最合适的折衷办 法。它把多数人的选择与判断推定为合理的、可以被普遍接受的选择与判断，把多数人 的利益抉择视为代表着社会的利益，把多数的主张作为占统治地位的主张，使最后作出 的决策取决于多数、以多数人的意志和愿望为转移，亦即少数服从多数。只有这样，才 能尽可能地兼顾个人意志与人民意志，使民主与效率得以高度和谐。当然，多数未必事 事正确，多数的决定也并不必然代表着真理，但多数人的意见之正确的概率，毕竟要高 于少数人的意见；而且经多数人同意作出的决定，显然更容易得到贯彻执行。因此，决 议的作出、法律的制定总是要尽可能与多数人的意志相一致而与少数人的意志相背离。 可以说，多数决原则虽然存在一些缺憾，但在民主历程中，迄今为止还找不出比其有更 少缺点的其它可行方式。这一原则已成为议会政治和民主议事规则中的一项不可动摇的 基本原则。甚至可以说，如果抽掉了“多数裁定”这一基石，整个民主的大厦就会坍塌 。 多数决原则不仅是对个人专断的否定，同时它与全体一致通过也是不相容的。(注：参 见郭道晖：《中国立法制度》，人民出版社1988年版，第94-97页。)从理论上讲，全体 一致决定是最为民主的表决方式，这可以保护每一个成员，使他们能够反对有损他们利 益的任何决定。但这在政治实践中又是不可能的。因为，社会之所以需要作出决定或者 形成法律规范，就是因为有人对此持不同的意见；对于所有成员都一致赞成、自愿接受 的事项，根本就没有必要用法律或命令的形式去强制。其次，片面追求全体一致实际上 等于赋予个人或少数人以绝对的权力，他或他们可以通过投出一票或少数几票就可以否 定其它绝大多数人的选择、阻挠法律的通过或决议的形成，尤其是在反对者基于其个人 特殊的身份、地位、威望而能对他人施加特别影响的情况下，这些少数人或个人更有可 能在很大程度上以自己的意志去左右议事的过程和议决的结果，使多数人以少数人的意 志为转移，从而演变为少数人的寡头政治乃至形成个人独裁的局面。因此，从这种意义 上讲，全体一致决定与个人专制并非两种对立的决策规则，其内在实质是完全相同的。 再次，全体一致通过要求在全体同意的基础上才能作出决定，它追求的是最终达到意见 一致，而不是用清点人头的方式迅速解决问题、作出决定。这样为了求得每一个参与者 的赞成，就不得不反复协商、妥协，这就很容易形成议而不决、议而无决的局面，使社 会几乎无法采取任何行动。这对全体成员来说将是难以忍受的负担。当然，也可能为了 求得所谓的一致通过，而不得不折衷调和，照顾到方方面面，结果使形成的决定或法律 规范含糊不清，甚至无原则地迁就个别人的不合理的要求。因此，“全体一致通过”是 一种形而上学的民主观，是对民主实质的背叛。新中国成立以来，我们党和国家政治生 活中的几次大的失误不都是在几乎“全体一致通过”的情况下作出决定的吗?我们大可 不必仅仅凭通过率百分比的高低对比来获得一种心理上的安慰与满足，或者以此来显示 社会主义国家的高度民主、高度团结。其实，即使在社会主义国家也不能抹杀共性中的 个性，人民代表的人民性使他们在许多根本问题上能够取得共识，并担负着全社会所赋 予的共同使命，但这并不意味着他们在共同的目的之下就没有或不可能追求自己所代表 的某些特殊利益；代表们在议事过程中有不同的利益追求并形成多数与少数是完全正常 的现象。尤其是在我国现阶段，利益分化是市场经济发展的必然规律，不同的利益选择 已成为社会主体的自觉行为，多元利益格局已经形成并正在朝纵深方向发展。这种经济 结构的变化必然会在代表机关的议事活动中反映和体现出来，并由此成为健全和完善人 民代表大会制度的契机与强大的内在驱动力；人民代表也会由此而获得其本来意义上的 性质与身份地位，即真正成为不同利益阶层的代表者。近年来，在我国代表机关的议事 活动中，反对票与弃权票已屡见不鲜，全体一致通过的情况已成为历史的陈迹。这是国 家政治生活正常化的表现，是民主政治建设的实质性进展。
