一、作为程序改革基础的实证研究 行政程序法的制定，对于行政活动的效率、公平、正当性、以及政府信赖等重要价值 都具有很强的关联性，在这个意义上，完全可以说，行政程序立法是一个“政府再造” 的契机。但是，反思中国法学界关于法律程序研究的过去与现状，我们不难发现：尽管 学者们对西方法治语境中的程序价值和观念进行了反复的介绍、阐释和论证，但是当他 们希望以此来改革中国当下的法律程序制度时，却鲜有对此种法律程序现状的深入了解 和实证研究。进而言之，程序的改革基本上是在一种不知改革对象为何物的情况下进行 的。或许，我们已经想当然地认为，现有的制度存在问题。但是，究竟存在哪些问题? 为什么会存在这些问题?这些问题导致的后果是什么?诸如此类我们不可能在书斋中通过 苦思冥想得到答案的问题，可能正是确定改革思路与方案的关键所在。 有鉴于此，面对行政程序立法的契机，我们面临一项基础性的工作，那就是对现行的 主要行政机关的程序进行观察、描述，并进而进行分析与评估。如果我们同意改革的基 础是对被改革对象的了解，而立法并不是仅仅根据价值判断和逻辑去设定规则的话，这 样一项研究的意义应该是不言自明的。(注：在各国行政程序法的立法史上，相关的实 证研究构成立法的基础。以美国《联邦行政程序法》的制定为例，在该法的制定过程中 ，不仅美国律师协会(ABA)组织了长期的实证研究，而且官方也进行了颇具规模的实证 研究。1939年，罗斯福总统成立了“关于行政程序的司法部长委员会”(Attorney Gene ral’s Committee on Administrative Procedure)，该委员会由杰出的学者、私人律 师和法官组成，其目的就是对行政程序的现状进行广泛的调查研究。委员会在随后的2 年里，通过访谈行政官员、律师和公众、参加行政机关会议、审阅有关文档等途径，对 27个联邦政府部门的行政程序进行了实证研究，并于1941年提出了一份长达474页的报 告。该报告被称为“美国行政法上的一个地标”，为1946年APA的制定提供了一个极为 重要的基础。参见1941Final Report of Attorney General’s Committee on Adminis trative Procedure。) 二、中国《行政程序法》的制定与实证研究 在2000年7月于大连召开的“中美行政程序法国际研讨会”上，“行政立法研究组”提 出：在制定行政程序法的准备阶段，有必要对我国行政程序制度的现状进行系统的调查 研究，从而使立法能够有针对性地回应中国行政程序领域中的诸问题。在随后制定的“ 行政程序立法项目计划书”中，行政程序立法实证研究被确定为立法准备阶段的一项重 点工作。 2001年9月至2002年5月，我们首先对中央行政机关的主要行政程序进行了调查。课题 组选取公安部、外经贸部、国家税务总局、海关总署、国家计委、卫生部等部委，由课 题组成员采用网上资料搜集、访谈、参加实习等方式，对各部位的主要行政程序进行了 解，收集相关资料，在此基础上对相应的行政机关程序进行描述和评估。(注：关于行 政程序调查的中央行政机关部分，见《行政程序法立法调研报告》(中央行政机关部分) 。该报告是一个初步的文本，最终报告将在调研结束后公开出版。)目前，课题组成员 正在上海、重庆、武汉、湖南、山东、辽宁等省市进行地方行政程序的调研工作。预计 到今年底将提交关于行政程序调研的最终报告。需要指出的是，就方法与技术而言，这 次所进行的行政程序调查可能并不是一项“严格”意义上的实证研究或者技术意义上的 “田野调查”(field work)。这个调查的目的并不在于(或许也不可能)试图提供关于程 序作业的全方位“知识”，在于引起改革者对其改革对象的审视和关注，在于呼吁立法 者对行政程序立法本土语境的认真观察和解读。 三、对行政程序立法几个基本问题的观察 从目前所得的资料看，可以就行政程序立法中的几个基础性问题进行一些初步的观察 。 1.行政程序统一立法的必要性问题。从我们对中央行政机关调查中所获得的资料看， 以下三个方面情况可能有助于对这一问题的思考。第一，目前在中央部委层面上，并不 缺乏有关行政程序的规范，恰恰相反，部门行政程序规范数量和种类很多，程序作业也 表现出多样性。但是问题在于这些程序规定存在很多重复甚至相互“牵制”或冲突的现 象。例如，就外经贸领域的行政程序看，该领域目前已有的行政程序至少包括：配额管 理程序、进出口许可管理程序、反倾销程序、反补贴程序。进一步，以反补贴和反倾销 程序为例，仅立案程序就涉及到外经贸部、国家经贸委、海关总署、国务院关税税则委 员会等各机构，而各机构又有各自的程序规定。这些规定展示了一幅行政过程中“相互 牵制”的程序之网，影响了行政效率和管制合理性。第二，各部门的程序规定大多涉及 非常具体的问题，而随着情况变化，相应规定也表现出很大的变动性。程序规范缺乏统 帅性的原则和对行政活动连续性的关注。第三，各部门之间程序规定的衔接与协调上缺 乏一致性，法律实施在不同部门间的非统一性和随意性比较突出。以上几个方面的情况 无疑为行政程序统一立法的必要性提供了现实的支持。但是，问题并没有这么简单。如 果统一立法是必要的，又如何解决统一的行政程序立法与各部门具有特殊性的程序需求 之间的关系?这种关系应当如何定位?又如何通过统一的行政程序立法而得到协调?
