一、实体法与程序法的关系 《行政程序法》属程序法范畴，这一点在理论上似无疑义。可是，在立法乃至执法或 司法实践中，若将《行政程序法》限于纯粹程序法的樊篱，进而绝对排斥《行政程序法 》中的实体法内容，其效果恐怕不佳。 首先，程序法典中规定实体问题，我国立法实践已有先例。《立法法》和《行政处罚 法》本属程序法典，但其中不乏实体法条款。其次，《行政程序法》的程序法属性，源 自其主体结构和核心内容，它并不否认或排斥少量实体法条款在其中的存在；相反，作 为程序法的有效补充，实体法条款的存在，不但不会改变其程序法的根本属性，反而更 有利于程序法价值的实现。 特别在当前的立法实践中，程序行政法相对滞后于实体行政法；而且，由于种种原因 ，即便是实体行政法，也有很多重要原则和内容尚来不及立法，可这些实体法的原则和 内容又是《行政程序法》起码的前置内容或先决条件，这些实体法问题若不很好解决， 《行政程序法》就得不到应有的实体支撑。这样一来，轻则影响《行政程序法》的贯彻 实施，重则可能使《行政程序法》流于形式，从而沦为一纸空文。 因此，《行政程序法》主要应规定程序性问题，但同时还宜规定一些必要的实体内容 。例如，有关行政行为的生效与失效问题、行政合同的性质及其与民事合同的区别问题 、行政职权的归属及其划分问题，等等。 二、行政主体与行政相对人的关系 《行政程序法》作为行动主体行使行政权、实施行政行为所应遵循的程序法，当然以 约束与规范行政权行使者的行政行为为主要任务，从这一意义上讲，《行政程序法》首 先是控权法，旨在控制行政权，保护行政相对人的权利和自由不受行政权违法侵害。 但是，根据我国行政法治的理论和实践，结合大陆法系的经验和做法，我国将要制定 的《行政程序法》，不但要规定行政主体的职责权限，而且要规定行政相对人的权利义 务；不但要规定行政主体的行政行为，而且要规定行政相对人的相应行为。因为，“行 政相对人是依法行政的最大受益者，同时也是行政违法的最大受害者，应当说行政相对 人对依法行政问题最为关心和重视，但作为与依法行政具有这种最重要利害关系的主体 ，如果他们对实现依法行政没有参与能力或积极作用，则是一种制度的缺陷。”(注： 方世荣：《论行政相对人》，中国政法大学出版社2000年版，第171页。)《行政程序法 》应尽可能避免这种“制度的缺陷”，尽可能多地为行政相对人提供活动的舞台和空间 ，为行政相对人积极、主动、自觉、有效地遵守法律法规、参与行政管理创造必要的机 会和条件。 为此，《行政程序法》在制度设定上，不仅要体现“以权力制约权力”的思想，而且 要展示“以权利制约权力”的理念。《行政程序法》必须考虑行政权行使者的行政行为 与行政权作用对象的相应行为的密切关联性，它不仅仅规范与约束行政权的行使者，而 且规范和调整行政权所指向的相对人。进一步说，行政相对人不单纯是消极地借助有关 国家权力乃至通过自身权利来监督和控制行政主体及其行政权，他们还应依赖和凭借其 特殊地位，积极地配合和帮助行政主体依法行使行政权，进而采取更为积极主动的方式 和程序维护、保障自身的合法权利。所以，行政相对人既是行政主体的监督者与告诫者 ，又是行政主体的支持者和合作者。 三、内部行政程序与外部行政程序的关系 由于行政行为有内外之分，行政程序自然有内部行政程序和外部行政程序之别。那么 ，《行政程序法》是对所有行政程序均作规定，还是只规定外部行政程序、不规定内部 行政程序，抑或以规定外部行政程序为主、以规定内部行政程序为辅呢?内部行政程序 与外部行政程序是以行政行为与相对一方的关系，即是否影响相对一方权利义务来划分 的。内部行政程序只是行政主体内部的工作程序，只涉及行政主体内部工作范围的事务 ，并不直接适用于行政相对人，也不直接涉及行政相对人的权益。只有外部行政程序才 直接影响行政相对人的权利义务。以此为标准，内部行政程序与外部行政程序在大多数 情形下不难区分。但是，落实到个案，何种程序属内部行政程序、何种程序属外部行政 程序，有时的确难以区别。例如，行政行为的时效、行政主体作出行政决定前的内部纪 要、行政公文的内部传递、行政主体内部工作规范的制定、行政主体间相互关系的协调 等等，这些行为所遵循的是内部行政程序还是外部行政程序呢?之所以存在上述认定上 的困难，一方面因为任何一种外部程序都伴随着内部程序，两者紧密地交织在一起；另 一方面因为内部程序可以转化为外部程序，比如赋予个人、组织对内部程序的监督权， 那它就具有了外部程序的特征。(注：罗豪才：《行政法学》，中国政法大学出版社198 9年版，第243页。) 其实，就《行政程序法》的立法内容言，关于内部行政程序与外部行政程序的区分， 意义并不大。我们在理论上区分内部程序与外部程序的目的是要认识外部程序的重要性 ，而不是单纯强调外部行政程序的唯一性，以至否定在《行政程序法》中规定内部行政 程序的必要性。何况，虽然内部行政程序不直接适用于行政相对人，也不直接涉及行政 相对人的权益，但内部行政程序对行政相对人的间接作用或实际影响是客观的、不容否 认的。因此，《行政程序法》在主要规定外部行政程序的基础上，适当规定一些内部行 政程序，并不违背法理。
