我在参加试拟稿框架研究时体会到，草拟我国的行政程序法典，应当思考三个问题： 一是如何借鉴外国的行政程序法；二是如何看待我国行政程序法律制度发展的现状；三 是如何预想我国行政程序法律制度的走向。这三个问题可以简洁地表述为“三个面向” ：面向世界、面向国情、面向未来。 先说说“面向世界”。借鉴外国行政程序法的有益经验，不仅是“吸收世界先进文化 ”的一般要求，而且是我国融入全球经济生活、加入WTO、履行国际义务的具体要求， 比如WTO协定规定的“统一”、“透明”、“国民待遇”等要求，与行政程序法密切相 关。目前世界上许多国家尤其是比较发达的国家，都有行政程序法。各国现有的行政程 序法基本上可以分为两类，一类以美国为代表，一类以德国为代表。这两类行政程序法 有共性，它们有许多共同的原则和制度。但是，两者的区别也比较大，美国行政程序法 司法味浓、分权味浓、抗辩味浓；德国行政程序法三个味儿都不浓，而是职权主义的味 儿浓。美国行政程序法基本上都是关于程序的规定，很少涉及实体问题，其中又以听证 制度构成行政程序法典的核心；另外，美国行政程序法把法院对行政行为的司法审查程 序(诉讼程序)也规定在其中，而没有另行规定行政诉讼法。(注：应松年：《比较行政 程序法》，中国法制出版社1999年版，第14～16页。)德国行政程序法规定了大量有关 行政主体、当事人、实体法和特别行政行为(行政合同、行政计划)的内容，形成组织法 与行为法并列、实体法与程序法并列的鲜明特点。(注：应松年：《比较行政程序法》 ，中国法制出版社1999年版，第16～17页。)耐人寻味的是，总体上借鉴美国行政程序 法的国家较少，除了日本当年在美国的压力下形成的行政程序法较多地借鉴了美国行政 程序法以外，大多数国家的行政程序法在总体上都与德国相近，规定了大量行政组织法 、实体法、特别行政行为的内容。当然，这些国家也借鉴了美国行政程序法，比如听证 制度。草拟我国的行政程序法，恐怕在总体上不宜仿照美国行政程序法，因为我们没有 英美法系的法律文化传统、制度环境和社会心理环境。我们应该总体上借鉴德国等国家 的行政程序法，应当规定有关行政主体、当事人、实体法和特别行政行为的内容。同时 ，我们也应该博采众长，借鉴美国行政程序法对我国有益的制度，比如听证制度。目前 征求学者意见的试拟稿框架在总体结构上与德国等国家的行政程序法相近。 再说说“面向国情”。我国在建国后不久就出现了行政程序方面的法律规定，如1951 年政务院发布的《进出口列车、车员、旅客、行李检查暂行通则》规定：“各机关参加 检查人员应穿本机关制服，佩带本机关证章及检查袖章。”这是行政程序法的“表明身 份程序”。上世纪80年代以来，我国行政程序法律制度发展很快，许多法律法规规定了 行政程序方面的法律规范。如1985年全国人大常委会通过的《中华人民共和国居民身份 证条例》规定：“执行任务的公安人员在查验公民的居民身份证时，应当出示自己的证 件。”1990年之后，我国行政程序法律制度的发展更快，许多法律规定了更多的行政程 序法律制度。特别是《行政处罚法》规定了“告知当事人事实、依据和权利”，“表明 执法者身份”、“采用规定格式的文书”、“听证”等程序制度，是我国行政程序立法 的一次突破性进展。 我国行政程序立法的发展，是社会主义市场经济条件下行政法制建设的必然结果。但 是，我国现行行政程序立法还存在不少问题。最主要的问题是“不系统”，不仅表现为 行政程序法律规范不统一、不完整，更重要的是我国法律还没有为行政程序法律制度的 系统发展提供一个基础。所以，草拟我国行政程序法应当考虑如何把这个基础建立起来 。鉴于这一考虑，目前试拟稿框架把通则性的规定作为重点。所谓通则性的规定，就是 行政程序法的基本原则、行政程序法律关系的主体、行政程序的一般规定、行政行为的 效力、违反法定行政程序的法律责任等内容，它们是影响所有行政行为的程序法律制度 。目前框架中包含的行政规范、行政规划和计划、行政指导、行政合同等内容，属于行 政程序法分则性的规定，相对来说对行政程序法律制度的系统发展影响较小，即使规定 得原则一些，问题也不大，今后还可以制定更为详细的专项法。把通则性的内容规定好 ，这是制定我国行政程序法的最低目标，只要把这些内容规定好了，这部行政程序法就 基本成功了。 最后说说“面向未来”。草拟我国的行政程序法还应当考虑今后一个时期我国国家管 理和社会生活对行政程序法律制度将会提出怎样的需求，行政程序法如何适应这些需求 ，为国家和社会的发展发挥作用。过去20年，我国行政立法的发展很快，其中一个重要 原因是立法的难度并不大，行政立法主要解决法律“从无到有”的问题，做法律创制工 作。当时大家都还没有切身体会到法律制定得好不好的问题，因而法律规定得抽象一些 、笼统一些，描述现状，甚至对权力、权利和义务的安排不那么合理，都不要紧。今后 一个时期，我国行政立法将会出现一个相对难度较大的阶段。这是因为，经历了20年的 立法，人们对法律规定的合理性有了切身体会，有了予以评说的实践基础。这样，就会 要求着重解决法律“从有到好”的问题，对法律进行修改甚至重构，要求将权力、权利 和义务安排得更加合理，使法律规定更加具体可行、科学民主，其实质是要求对国家管 理活动、社会生活进行深入的改革。
