在市场经济一统世界的今天，仍然有很多单靠市场机制无力解决的领域和问题，政策性金融也正起源于这种“市场失败”。政策性金融是以贯彻政府政策意图，落实国家产业政策和区域发展战略等宏观调节措施为目的，不以盈利为宗旨的金融。它主要包括政策性银行和政策性保险体系，但由于现实中政策性银行体系占绝对优势地位，因此本文将政策性金融狭义的定义为政策性银行体系。 一、政策性金融产生的理论基础和经济基础 政策性金融，是在一国政府支持下，以国家信用为基础，运用各种特殊的融资手段，严格按照国家法规限定的业务范围、经营对象，以优惠性存贷利率直接或间接为贯彻、配合国家特定经济和社会发展政策而进行的一种特殊性资金融通行为。它是一切规范意义上的政策性贷款，一切带有特定政策性意向的存款、投资、担保、贴现、信用保险、存款保险、利息补贴等一系列特殊性资金融通行为的总称。 政策性金融在当今世界各国的普遍存在有其深刻的经济学理论基础。新古典经济学认为，在现代市场经济的基本结构中，市场机制和原则虽然构成社会经济资源配置和经济运行协调的基础，但却不能解决经济社会中的所有问题。这不仅因为市场机制本身有其作用的边界，而且若干非经济因素也使市场机制产生许多失效的现象，即所谓的“市场失灵”。作为现代市场经济资源配置的主要途径之一的金融市场在调节金融资源的配置中，由于金融市场的不充分竞争和金融机构本身的特性，导致不能有效地配置金融资源，即亦存在着“金融市场失灵”。对于金融资源配置中市场机制失灵的问题，就需要政府通过创立政策性金融机构来校正，以实现社会资源配置的经济有效性和社会合理性的有机统一。 综上所述，政策性金融不是市场机制的异已，而是市场机制失灵或不足的产物，政策性金融高度顺应遵循市场机制及其主导性地位，补充和完善商业性金融机制中的某些“缺陷”或“不足”。因此，政策性金融机制并不是完全同市场机制相反的行政机制，它具有财政“无偿拨付”和金融“有偿借贷”的双重性，是两者的巧妙结合而不是简单加总。尽管随着各国经济与社会向更高层次发展，政策性金融的种类、业务方式和运行范围与领域可能有种种变化，但它的基本机制与功能将长久存在并发挥阼用。在可以预见的将来，不管一国经济与社会发展处在多么高的层次或水平上，市场机制本身所固有的某些缺陷与不足都不会在发展的某种高水平上突然或逐渐消失，资源的微观或宏观配置主体所关注的目标侧重点间的差异也不会自动消失或自动趋于一致。纵观全球，政策性金融发源地的发达市场国家，现今依然存在着相关的逆市场经济动作的政策性金融机构，而且规模呈扩张趋势。市场经济金融最发达的美国，将其农业政策性金融机构法定为永久性机构，正是从长期实践中深思熟虑的结果。 二、我国政策性金融出现的背景分析 “市场失败”是建立政策性银行的理论依据。根据国际经验，发展中国家在发展市场经济初期，存在着地区经济发展不平衡、产业结构趋同化、科技开发利用率低、经济增长中科技含量小、金融机构的效率和金融市场效率低下、金融交易成本巨大、金融资源配置扭曲等问题，实现社会资源优化配置的目标十分繁重。从我国实际来看，金融体系还不够完善，一方面，基础设施与基础产业等制约经济发展的基础部门急需大量的长期资金，另一方面，由于金融体系和金融市场不够完善，商业银行贷款注重盈利性与流动性，直接融资发展深度广度不够，而且单靠市场配置资金，调整产业结构，不可避免存在大量的浪费现象。因此，我国为了配合国家产业政策，解决目前严重制约经济发展的基础产业和基础设施的瓶颈，支持和保护弱质农业，促进和提高外贸产品的出口竞争能力，于1994年提出了进行金融体制改革的决定。决定将原有四大专业银行的有关政策性业务分离出来，成立政策性银行——中国农业发展银行、国家开发银行、中国进出口银行三家专司政策性金融业务的金融机构，实现政策性金融和商业性金融分离，以解决国有商业银行身兼二任的问题，割断政策性贷款与基础货币的直接联系，确定人民银行调控基础货币的主动权。三大政策性银行通过其经营活动，分别主要在基础产业、农业及进出口领域的经济活动中，提供政策性资金支持，增强政策性金融在宏观经济调控中的力量和作用，并为政策性金融体系的构建奠定良好的框架。 三、我国政策性金融的功能评价 政策性银行几年来的实践表明，在国务院的领导下，按照国家宏观经济政策和产业政策及区域发展政策，逐步完善了筹融资机制，加大了对国家基础设施、基础产业和支柱产业、资本性货物出口的贷款支持，合理调整了信贷结构，在一定程度上有效防范和化解了金融风险，促进了国民经济发展。 政策性金融机构不以国家权力代表的身份出现，在法律地位上没有任何操纵、干预商业金融机构的特权，而是作为与商业金融机构一样的平等主体参与产业融资活动。它不以盈利或利润最大化为经营目标、经营风险大、资产流动性差的特点使其具有不同于商业银行的多种功能： 1、政策性功能。主要表现在政策性银行是以贯彻国家产业政策和区域发展政策为基本出发点，通常以优惠的利率水平、贷款期限和融资条件对国家政策支持发展的产业和地区提供资金支持。这特别表现在基础产业和农业方面，农业是任何国家的基础性产业，更是弱质性产业，因而需要采取政府直接的财政补贴和政策性金融的大力支持，但由于发展中国家财力所限，强度难以很大，只有发达国家的政策性金融可以给农业以直接的强有力的扶植与推进。而在发展中国家，政府则通过开发性的政策性金融对其国民经济的基础性产业和战略性产业给以巨额的、持续性的、强大的直接信贷扶植。在这些领域，政策性金融就发挥主体或主导性功能，而不仅是补充商业性金融的不足或纠正某些偏差。
