农村问题长久以来都是中国一个带有全局性、战略性的问题。虽然中国的改革是从农村开始的，但是发展至今，农村问题仍是“最头疼痛”的问题。中国是一个农业大国，农村经济不能长足发展、农民生活不能得到全面改善，那么中国经济的发展会受到很大的制碍。而农村医疗保障是整个社会保障制度的重要组成部分，是农民生命质量的提高、生存、生活发展的基本前提。这个问题十分重要，小的方面讲，对农民单个家庭来说，可能会走入“因病致贫，因贫返病”的恶性循环；大的方面讲，对整个社会而言，农民的健康状况会影响到社会稳定，尤其是在城乡差距拉大的情况下尤为突出。然而，就是在这个问题上，中国的建设还不够。 通观新中国成立50多年的医保，城镇职工形成了社会医疗保险、公费医疗和劳保医疗、商业医疗保险并存的局面，这几种制度相结合，基本能够保障城镇职工的基本医疗问题。然而，由于各方面的原因，我国在农村实行过的卫生保健制度中，曾经大面积取得成功且在国际上影响较大的合作医疗，经历了上世纪60年代到70年代的辉煌后，于80年代走向了衰落。在广大农村地区，农民的医疗保障形成了“各人自扫门前雪”的状态。 第一次合作医疗为什么会由兴盛走向衰亡？在新时期的条件下二次合作医疗能否再创辉煌？如果合作医疗制度行不通，那么在农村地区应该实行什么样的医疗保障制度？制定新制度的过程中应该着重考虑哪些问题等等是摆在我们面前的重要问题。 一、合作医疗发展的历史沿革及各时期的特点 合作医疗在我国已经有了数十年历史，大体上可以分为以下几个阶段： 1.萌芽时期（抗日战争时期至1955年）：1938年在陕甘宁边区创立的保健药社和1939年创立的卫生合作社是合作医疗的鼻祖。直到1955年山东招远县还保留有158个医药合作社。这段时期合作医疗具有互助共济的雏形，还不具有医疗保险的性质。 2.探索时期（1955年至1968年前）：我国农村正式出现具有医疗保险性质的合作医疗制度在1955年农业合作化高潮时期。那时，随着农业合作化的发展，山西高平县米山乡等地先后办起了合作医疗，1956年河南正阳县王庄乡团结社依靠集体经济的力量首先办起了合作医疗制度。在农业合作化高潮期（1955年—1958年），全国合作医疗覆盖率达到10%。随着1958年人民公社的兴起，全国掀起了举办合作医疗的第一次热浪，至1962年合作医疗的覆盖率达到将近50%。探索时期的合作医疗已经初步具备了保险性质。但是由于人民公社化运动中“左”的影响，合作医疗也刮起了“共产风”，搞“供给制”，实行“看病不要钱”等不切实际的做法，脱离了农村现实的经济条件和农民的觉悟水平。为将来合作医疗的正常发展埋下隐患。 3.发展时期：1968年毛主席批示推广湖北长阳乐园公社的合作医疗经验，同年卫生部、农业部和财政部联合下发了《农村合作医疗章程试行草案》，同时加上文化大革命政治运动的推动，全国掀起了举办合作医疗的第二次高潮，到上世纪70年代中期合作医疗的覆盖率达到90%。发展时期的合作医疗制度主要有以下几个特点：首先，此时期农村集体经济处于巩固地位，农村三级医疗网逐渐建立，培养出了一批土生土长的赤脚医生，客观上为合作医疗的广泛铺开提供了医疗技术方面的条件，因此合作医疗在全国范围内铺开，合作医疗的覆盖比率达到前所未有的高度；其次，该时期的合作医疗的兴起还有很浓厚的政治运动因素；再次，对合作医疗的技术性问题解决的不好。如资金筹集的比率、报销范围和程度等等方面缺乏科学的测算。 4.衰落时期：上世纪80年代，由于随着农村集体经济解体、家庭联产承包责任制为主体、统分结合的双层经营模式的建立，合作医疗失去了赖以存在的经济基础，加上合作医疗兴起的两次高潮在很大程度上都是靠政治运动的推动，并不是真正按照群众的意愿兴办、制度不完善、管理经验缺乏、舆论导向和政策导向的失误，合作医疗迅速走向衰落，1985年合作医疗的覆盖率只有5.4%，至1989年，其覆盖率更下降到4.8%。这时期的特点在于整个合作医疗制度由于以前的积弊而土崩瓦解。 5.二次合作医疗时期（上世纪90年代初期至现在）：自1991年1月17日国务院批转了卫生部、农业部、人事部、国家教委、国家计委“关于改革和加强农村医疗卫生工作的请示”的通知，指出要“稳步推行合作医疗保健制度，为实现人人享有卫生保健提供社会保障”。1996年全国卫生工作会议上，江泽民总书记明确提出“加强农村卫生工作，关键是发展和完善农村合作医疗制度”。各地在美国兰德公司、世界银行等帮助下，开始对传统的合作医疗制度进行改革，重建新时期的合作医疗制度。但是，从实行的情况来看，各地的合作医疗试点大部分失败了。和前面的一次合作医疗相比，二次合作医疗有如下特点：(1)在技术上借鉴了现代保险的原理和方法，对基金筹集、补偿模式和支付机制都有比较深入的研究，在经济比较发达，人口规模较大的农村合作医疗开始向社会医疗保险的方向发展；(2)合作医疗比较尊重群众的意愿，采用完全自愿的方式举办；(3)有外来力量的参与（世界银行等组织）和高校学者的研究；(4)群众的参与程度不高，合作医疗发展缓慢。全国除了湖北武穴等几个地区长期坚持以外，合作医疗的发展情况不尽如人意。
