“罗山会馆”是上海浦东新区罗山市民会馆的简称，它是上海浦东新区社会发展局委托上海市基督教青年会，将一个新建小区的公建配套设施改建而成的综合性社区中心，即一个当地居民进行社会交往、社会教育、文化娱乐、体育健身、享受公共福利服务的开放式的社区公共活动场所。与我国目前绝大多数的社区服务中心不同，“罗山会馆”不是由政府派出机构街道或街道所属机构直接管理、营运，而是由上海浦东新区社会发展局将国家投资的公共设施委托给民间社团进行管理，形成一种政府与社会组织协作的格局。它标志着我国的社会管理向着政府委托非政府、非营利组织经营管理社区及社会公共服务设施这一长远方向走出了关键一步。 罗山会馆建于1995年。在会馆建设过程中即采用了由社会发展局出土地和房屋，并承担改建的土建费用，上海浦东新区社会发展基金会运用社会捐款投资会馆的主要设施，基督教青年会承担会馆的管理的共建方式。从1996年到1998年，罗山会馆先后与社会发展局、罗山街道等政府部门签约，受托管理罗山市民休闲中心、"999"市民求助中心和罗山敬老院，形成罗山会馆的三大主要服务设施。会馆占地面积4000平方米，建筑面积2260平方米。1996年2月至2000年11月，参加会馆活动或享受服务的市民已达71.4万人次。① 在我国当前的社区发展中，政府无疑是一主导性力量。但是，这种主导性质并不等于政府包揽一切事务，也不能简单地理解为政府将其行政控制延伸至基层社区。社区发展说到底，是新形势下城市基层管理体制的创新，这种创新的根本点是社会的自我管理、社区居民的自我管理，也就是我们常说的自治。但是，由于在计划经济体制下，国家长期以来通过单位管理社会，街道、居民委员会这种不具备单位职能的城市基层组织，实际上只是单位控制体系外围依附性的组织建制。改革开放以来，单位的社会服务职能大量外移，交由社会来承担；但街道、居委会在人力、资金以及所需的合法性支持等各方面，都不具备足够能力来承担这些职能，单位在外移社会服务职能的同时并没有外移其原先拥有资源。因此，当前社区发展的主要问题依然是城市基层组织管理体制发育不良，以及由此所造成的对政府（以及居民所在单位）资源的依赖性。 如何在当前条件下通过培育社区，增强社区自我服务的能力，这是我国社区发展中急需解决的一个关键环节。为此，上海在90年代提出“两级政府、三级管理”的城市管理模式，通过对行政结构的改革，用政府及其所控制的资源，以重构“新政府社会”的方式来强化基层政府的功能。这种被学术界称为“上海模式”的做法，在北京、杭州、石家庄等城市都曾被借鉴，但在上海（特别是浦东新区）以外地区，这种方法收效都不明显。究其原因，是行政导向的社会发展模式管理成本太高。完全依靠政府力量来发展社区，意味着政府及所属机构必须拥有并控制着大量的经济和社会资源，以资源的行政调配方式将社会控制在政府组织体系内。同时，这种管理方式也意味着必须以极高的政府管理成本来应对基层政府力量的扩张需要。这在上海这样一个具有很强的经济实力和经济功能的国际大都会来讲，也许是可行的。特别是上海在城市改造过程中，城区基层政府所控制的土地升值及其开发作用，使基层政府集聚了大量的经济社会资源，仅1999年上海市街道所属企业的收入就达100多亿元。然而，上海的这种经济优势在我国其他城市则并不多见，多数城市的社区发展都存在财力不足的问题，尤其是效仿“上海模式”的城市，社区发展的主要任务是基层政府和社区想尽办法，通过各种渠道来解决资金问题，即使北京也不例外。90年代末，北京大学社会学系对北京5个社区的调查研究表明，由于城市改革之前的街道、居委会所处的附属地位，城市基层组织能从政府那里得到的财政支持极为有限，所需费用基本来自相关企事业单位的无偿支援。而改革开放以来，企事业单位向社区释放责任，社区组织在接收这些任务的同时仍不放松让企事业单位承担一定责任，即拖住单位，要它继续承担它想要放弃的社会服务责任。②这种被学术界称为“逆非单位化”的现象说明，城市改革在弱化“单位制”以后，继续延用高成本的行政导向社区管理方式，实际是在卸下企事业单位的社会负担的同时，又把原有负担转嫁给了基层政府和社区。当基层政府组织无力在有限的政府财政之外找到新的财政支持时，它们就只能重新依赖单位，无论是直接向居民所在单位索取资源，还是与单位“共建”社区，实质都一样。 罗山会馆的经验则为我们提供了一条在政府主导下，由社会自办服务、社区自我管理的新思路。罗山会馆的运作模式被会馆的建设者和管理者概括为“政府主导、各方协作、市民参与、社团管理。”与行政导向的社区管理模式不同，政府在这里的主导性质只是体现在确定建设规划、倡导新的管理方式和协调各方关系上。正是在这样一种有限度的“政府主导”作用下，才有了“社区事社区办”的可能性。于是就有了“各方协作”——社会发展局、罗山街道、社会发展基金会和青年会出资金、出人力、出设备共建会馆；社会发展局、街道办事处、基金会、居委会都与作为管理者的青年会建立了密切的协作关系。市民通过参与会馆的志愿者活动，选派代表进入管理委员会，为会馆活动提供建议和意见，直接参与制度建设。在这里，最具特色的是“社团管理”，也是罗山模式的核心所在。青年会最终成为罗山会馆的受托管理者，这也是在管理实践的摸索过程中逐渐形成的。会馆建立之初实行的是管委会制，即由参与会馆建议的各方派出代表成立一个会馆管理委员会，既管决策又管运营。但在随后的实践中他们就发现管委会只能作为决策机构，日常的具体管理包括选择项目、制定收费标准等都必须由受托方独立管理。由于青年会作为社会团体所具有的人力资源优势和管理经验在合作过程中得到了充分的体现（青年会委派会内骨干出任会馆会长、财务经济和项目经理），因此很快就形成了一套项目管理、财务监督、馆长负责日常事务的较完整的运营管理模式，自然就成了政府委托管理的受托方。 青年会是一个具有百年历史的民间志愿团体，具有服务社会、造福人群的传统理念和志愿精神，其组织管理水平和人员的专业素质也相对较高。青年会的这种志愿服务理念和它对服务社会的追求，在社区居民中产生了深刻的影响，激起了居民的参与热情，为罗山会馆的群体活动带来了积极的活力，吸引了大量的志愿服务者。根据会馆不完全统计，从1998年1月至2000年10月，来会馆提供志愿服务的总数达19500人次，33400小时；以36个月，每月30天计，平均每天会馆提供志愿服务19人次，30小时。③值得注意的是，自从“社区建设”任务提出以来，市民参与就一直是我国基层社区组织极力追求的目标之一，但是，在街道或居委会组织活动中，居民参与的水平和积极性却并不很高，有些居民甚至把这类参与视为负担或不得已而为之。为什么罗山会馆的社区居民参与会有如此的活力？这里除了青年会这个志愿团体自身特有的性质以外，另一重要原因则在于由于它是一个非政府组织，因此，它能为居民参与提供一种以相互平等为前提的横向联合的基础。根据社会学理论，社会的组织结构无非是两类形式，一类是垂直形式，即我们通常所说的层级结构，它是将不平等的行为者结合到不对称的等级和依附关系之中；另一类是横向联合形式，也就是我们常说的水平结构，它是把具有相同地位和权力的行为者联系在一起。显然，在垂直的层级结构中是支配与从属、庇护与依附之间的关系维持着内部合作，参与意向是通过支配者的责任和从属者的依赖性体现出来，处于从属地位的成员不可能具有较高水平的参与积极性。而在横向的水平结构中，合作跨越了社会分层，平等关系促进了参与者之间的交往。社团组织结构就是这样一种横向联系的网络结构，它的本质特征是在权力和沟通上不存在等级制度，每年作为网络组织成员的单位和个人都可以作为网络的中心，即以自己为中心去扩展平等的横向间的联系。其次，水平网络组织为其成员提供的是平等竞争和合作的关系，只有在这种关系下，成员才有可能发展平等的横向间的联系。再有，这种横向交往关系大大增加了参与者在任何单独交易中有可能进行欺骗的潜在成本，因此，它减少了“搭便车”的机会，有利于培育普遍的互惠规范。也就是说，每一个参与者都能从他对集体所做的贡献中，真正体会到自身的收获和利益。只有在居民们处于一种平等的横向联合的关系中时，他们才会真正感觉到需要依靠他们自己的合作来解决面临的问题，而不只是指望“上面”的恩赐或对“垂直”的乞怜；也惟独在参与者都意识到只要依靠他们自己的合作就能解决问题时，参与的热情和积极性才会大大提高。罗山会馆的经验告诉我们，把政府管不及，事实上也无须管的事，交给社会的非政府组织、非营利组织来做，这不仅能使社会的这部分资源得以充分发掘和利用，而且还会取得更好的社会效益。
