2001年6月12日，《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》（以下简称《减持办法》）正式发布。2001年10月22日，证监会紧急叫停其中的第五条规定；第五条讲的是操作，操作中止，也就是《减持办法》黄了。4个多月期间，社保筹资规模可以忽略不计，却加剧（并非引起了）了股市震荡，得失不成比例。 货卖不出去的时候，不能责怪消费者不识货，先要检讨一下货的质量如何，营销战略、营销方式又如何。买方市场条件下，每个企业都懂得这一道理，政府在卖货的时候也不能不察，虽则这宗货物有点特别——不是一般商品而是国资产权。 本文先务虚再务实。先分析《减持办法》失败的体制性原因，再探讨现阶段可行的国资减持途径。 一、“三大病灶”一起发作 细检《减持办法》，乏善可陈。大概只有第六条在字面上无不妥之处：“减持国有股原则上采取市场定价方式”，虽则对其确切含义可做多种解释，但是，后来受到最猛烈攻击的恰恰是这个第六条，个中原因也在于诗无达诂，要看解诗人的心境如何。关于这一点后文再分析。 从务虚的角度来看，《减持办法》的败因在于它明确坚持国有经济的三大根本性缺陷：产权不清、政资不分、所有者缺位。看来这三个病根不除，政府资本进固不易，退亦殊难。 （一）产权不清 地方财政收入应该归地方政府所有，地方投资的企业应该由地方政府处置，地方企业的减持收益应该交地方政府支配。这些原则是“财政收支分灶吃饭、政府资产分级所有”的题中之义，是“谁投资谁拥有谁收益”的具体体现，也是所有市场经济国家不必论证的公理。在市场经济国家，没有人把州、县、郡、市等地方政府的企业叫作“国有企业”。 地方财政收入固然归地方政府所有，地方投资的企业却不算地方政府的产权，地方企业的减持收益交中央政府支配。这些“原则”虽然不是《减持办法》的发明，却在该办法的第三条中得到重申：“国家所有，分级管理，授权经营”。投次人与企业之间的资本纽带不见了，代之以“你投资我拥有”的上下级行政关系，这是中国特色。 企业所有权可以在不同级政府之间平调，这是“国资”的老病根，也就是老生常谈的产权不清。虽然“产权清晰”的口号已经喊了多年，但是口号仍然不过是口号。上级政府能够把自己问题成堆的企业、产业推给下级政府去消受，也能够把下级政府尚能盈利的企业收缴上来坐享其成，这些都是屡见不鲜的事情。仅就投资体制而言，这种做法是在预算软约束、信贷软约束之上再迭加责任软约束，进一步鼓励上级政府的盲目决策，低效投资。 政府怕“流失”。经济体制改革中的许多措施都因“流失恐惧症”而蹉跎时日或者走样变形。且不管其他情况下的“流失”是真是假，实施《减持办法》之后，地方上市公司的产权顷刻“流失”给中央，这是毫无疑义的。在以非挂牌方式出售股权时可以支配售股所得，挂了牌就不行；两相对照，地方政府及其麾下的控股公司、上市公司、券商等如何看待《减持办法》，不待调研而后知。 （二）政资不分 政资不分，是说政府的行政管理与资本管理混在一起，使得所有者的职权分散到各个行政部门而无法统一行使。这个病根给国企改革改制造成了多大的障碍，已经不必再论述。 为使事权统一，《减持办法》中第四、七、八、十、十一、十二、十三、十四条，都是涉及机构组成及运作的。大体来说，部际联席会议审议实施，财政部常务主持，证监会实际操作，社保基金会化钱。 但是，这样的职能分派并没有（也并不试图）解决病根。既为病根，不能不在减持问题上顽强表现，并且赋予“政资不分”以新的内涵。 1.减持本应作为战略性系统工程看待 建立社会保障基金，首先针对国企职工建立社保基金，这是国企改革改制的瓶颈，也是国有经济战略改组的一个关键环节；社保体系的建立仅靠财政手段远远不够，必须通过国有资本的减持、退出才能筹集资金。这两个基本判断，已经形成社会共识。这里只需要指出一点：建立社保体系是关系国企稳定、社会稳定的大事，而且由于问题积累多年，已经发展为燃眉之急。理所当然地，这是“行政”所关注的焦点，虽与“资本”有所关联，但尚在其次。 仅就建立社保基金而言，筹资是目的，减持是手段。但是，减持就是政府资本的“退”，而政府资本的进退本身就构成比社保筹资更具有广泛意义的大课题，它是国有经济战略改组的核心内容。国资进退，这是“资本”的范畴，不是“行政”的辖区。新加坡国有股的退出叫作“卸资”，是由代表国家持有企业股份的淡马锡控股公司实施的。台湾当局1985年成立“国营企业民营化专门小组”，着手研究政府资本的退出；1989年成立“公营事业民营化推动小组”，专责推动民营化。以色列为调整经济结构，由1997年起推进民营化进程，由“政府公司管理局”(Government Companies Authority)实施，这是一个根据《政府公司法》建立的管理政府公司的部门。 国资进退本是个系统工程，举凡根本宗旨、产业顺序、减持步骤、退出通道、资本运作等等，无一不是大事难事，纵使成立专责部门也还需要付出极大努力才能进入角色。即如《“十五”工业结构调整规划纲要》中的“国有经济布局调整”一节，在“十五大”召开4年多之后的今天，对于政府资本的进退、民间资本的准入仍然未能清晰阐述。由此可见，“资务”若要和政务一肩挑、一锅烩，那就很难做到科学化、合理化。至于有人提出“西部大开发也缺钱，是不是也要通过国资减持来筹资”，说明在政府混淆了行政与资本的职能之后，也造成了社会上的一些混淆。
