农村基础教育是当前我国教育领域最为薄弱的环节，而农村税费改革中我国农村基础教育 又面临新的困难和问题。切实重视和促进农村基础教育发展，是国家宏观决策亟需解决的一 个重大问题。财政与教育的关系十分密切，尤其是基础教育的发展对财政的依赖性更强。本 文试从理论、实践、政策的结合上，揭示当前我国农村基础教育资金投入现状和矛盾，并在 深入分析政府间基础教育事权划分的基础上，围绕下一步及今后中长期我国农村基础教育发 展的财政投入政策取向，提出一些初步看法和建议。 一、中国农村基础教育投入的现状和矛盾 教育发展离不开一定的资源投入。改革开放以来，中国教育事业得到了长足发展。然而， 我国的基础教育仍然发展滞后，尤其是农村基础教育最为薄弱。教育投入问题始终是我国农 村基础教育发展中的主要制约因素。 1.我国基础教育现行经费来源渠道。从80年代中期我国开始实行的基础教育新体制，在明 确政府间职责事权的同时，还进一步拓宽了基础教育筹资的渠道，这就是逐步建立起了以政 府财政投入为主、辅之以收费、集资等多元化的基础教育投入格局。具体讲，我国现行基础 教育投入格局和经费来源渠道主要包括：一是国家财政用于基础教育的经费支出（即预算内 教育经费支出）。包括中央财政的各类教育专项补助，如中央财政设立的“贫困地区义务教 育工程支出”、“中小学危房改造工程支出”等；地方财政安排的基础教育事业费和基建投 资；其他预算内资金用于基础教育的支出等。二是政府依法征收的地方教育费附加。自1994 年以来，全国对城市教育费附加一律按“增值税、营业税、消费税”的3%计征，对农村 教育费附加则统一为按上年农民人均纯收入的1.5-2%（包括在5%的总提留范围之内）征收。城 乡教育费附加目前已成为财政预算拨款之外的第二大财政性教育经费来源，特别是农村教育 费附加，已成了目前农村中小学办学经费的重要来源。三是属于国家财政性质的其它经费支 出。包括厂矿企业营业外用于中小学的经费、学校勤工俭学收入减免税部分等。四是社会集 资收入。五是学杂费收入。鉴于我国财力相当有限，义务教育目前是基本免费而不是全部免 费：免收学费但收取少量杂费。尽管各地收取的范围和标准不一，但学杂费收入一般都成为 城乡基础教育经费的一个重要来源。 2.当前我国农村基础教育投入存在的主要问题。从总体来看，我国农村基础教育仍然比较 落后，在不少地方特别是在贫困地区，农村基础教育从办学条件到经费投入都面临极大困难 。概括分析，当前我国农村基础教育投入主要存在以下几个问题： 第一，我国整体教育投入水平仍然较低，而农村基础教育投入不足的矛盾更加突出。改革 以来，我国财政一直处于困境之中，财政收入占GDP的比重呈现出逐年下降的趋势，如1980 年为25.7%，到1997年已下降为11.6%。近几年虽然有所回升，但2000年这一比重也只有15% 。从教育投入占GDP的比例看，我国教育投入占GDP的比重与世界大多数国家相比仍然处于较 低水平。根据世界银行《1992年世界发展报告》资料，教育投入占GDP的比重（1990年数）世 界平均水平为3.6%，而我国自改革开放以来，这一比重长期徘徊在2%-2.5%之间。在我国教 育投入结构中，高等教育和基础教育的投入比例关系失衡，使农村基础教育经费短缺的矛盾 愈加突出。有资料表明，1998年我国正在接受义务教育的学生数超过1.9亿，非义务教育学 生2435万，但当年国家财政性教育经费用于义务教育的约占52.9%，其中全国预算内教育经 费中用于义务教育的只占49.9%。从农村基础教育情况看，1998年农村义务教育的学生1.23 亿，占当年全国义务教育学生总数的65%，但农村基础教育投入占全国基础教育投入的比重 约为56%，占全国整个教育投入的比重仅为27.5%。这说明，农村基础教育投入与其所担负的 任务极不相称。 第二，从教育投入的生均经费看，义务教育远远低于非义务教育，而农村义务教育的生均 经费更低。生均经费是衡量教育投入水平的一个重要指标，我国的生均经费水平与发达国家 相比存在较大差距。而且我国教育投入结构存在很大的不合理性，生均经费分配在义务教育 与非义务教育之间、在农村义务教育与城市义务教育之间都严重失衡。有资料表明，在教育 事业费的人均经费分配中，从小学、初中、高中到高校呈几何级的递增。如1998年小学生均 经费370.79元，高校生均经费6775.19元，相差18.3倍；农村小学生均经费305.62元，比全 国小学生均经费仍低65.17元。当年农村初中生均经费478.25元，比全国初中生均经费低132 .4元。 第三，政府间财力格局与义务教育事权责任不对称，加剧了农村基础教育经费紧张的矛盾 。从国家整个教育投入分配格局看，地方财政占大头，中央财政只占很小的比例。1998年教 育投入总额为2949.1亿元，中央的教育投入比重为12.8%，而地方高达87.2%。按照《义务教 育法》的规定，我国义务教育实行“地方负责，分级管理”的体制，谁办学谁掏钱。有关研 究表明，中国2/3的人口在农村，乡镇一级政府（包括村）承担了绝大部分的义务教育投入。 目前我国义务教育的投入中，78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，省里负担11%，中央财 政负担甚少。中央和省级政府的教育事业费大部分用于高等教育，对义务教育只承担补助贫 困 地区和少数民族地区的责任。问题的不合理在于，在当前我国的财力分配格局中，中央和省 级政府掌握了主要财力，但基本摆脱了负担义务教育经费的责任；县乡政府财力薄弱，却承 担了绝大部分义务教育经费。小马拉大车，大马拉小车，这种政府间财力与义务教育事权责 任的不对称，是义务教育特别是农村基础教育经费短缺的重要制度原因。
