处于转轨期的中国政府管理体制仍然具有浓厚的“部门行政”色彩，它不仅难以适应社会主义市场经济发展的要求，更难于落实WTO的基本原则。加入WTO，必然会对政府的管理能力和管理方式提出严峻的挑战。当务之急是，正确确立政府管理的基本目标定位，实现从部门行政到公共行政的根本转变。 一、“部门行政”与“公共行政”是两种不同类型的政府管理制度 首先，二者的经济基础不同。部门行政是与计划经济体制相适应的，政府在资源配置中发挥主导性作用。部门是政府配置资源的杠杆，是联系政府与社会的中介，是落实计划的依靠力量。而公共行政是与市场经济体制相适应的，市场机制在资源配置中发挥基础性作用。部门行政是为了满足按计划配置资源的需要而建立的一种政府行政模式，而公共行政则旨在满足社会公共需要。“全能政府”是部门行政管理制度的基本生态环境，而“有限权力政府”是公共行政的基本生态环境。 在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中，部门行政存在的部分经济基础依然存在。由于政企分开没有完全到位，一些部门的职能不完全是为了满足社会的公共需要，而是沿袭原来计划经济条件下的职能，服从狭隘的部门需要与行业需要。如，专业经济部门的职能重点由直接管理企业转为行业管理后，还是习惯于对原来有行政隶属关系的企业进行行政管理，并没有真正对多种所有制形式的全社会相关企业进行行业管理。在一些稀缺资源配置中还是向有行政隶属关系的企业倾斜，这种缺乏公共管理内涵的管理，是与WTO“国民待遇”原则相悖的，也不适应“入世”后更加激烈的竞争需要。 其次，机构设置依据不同。部门行政主要是分行业按产品来设置部门，行业、产品的复杂与交错必然导致部门设置的叠床架屋与部门职责划定的边界不清。根据市场经济发育比较成熟的国家机构设置的一般规律，公共行政在必要的政务部门设置以外，主要是按大的产业划分来设置综合性的经济管理机构，重点是按市场经济发展的内在要求，加强市场监管部门与社会公共事务管理部门。 实践证明，在经济转轨时期以及社会主义市场经济条件下，部门行政必然导致以部门利益为基础的政出多门，将依法行政演变成“依法打架”，这是当前推进依法行政实践过程中的大敌。部门行政在经济转轨期间的巨大惯性，与WTO的公平竞争原则是难以相融的。 再次，管理内容与管理方式不同。部门行政不仅直接管理国有企业，而且直接管理国有企业的经营权，此时，部门是微观经济活动的主体。而公共行政是面对所有企业活动的环境进行公共管理，企业始终是微观经济活动的主体。部门行政主要是采取分钱、分物、批指标、立项目的管理模式，而公共行政主要是以政策引导与法律规范为主进行公共管理。部门行政管理制度侧重具体行政行为，轻抽象行政行为，而公共行政更重视抽象行政行为，重视规则质量的管理，强调规则的统一。 最后，行政运行机制不同。决策与执行高度合一是部门行政制度的特点，而公共行政则是根据实际情况权变匹配。部门行政管理的一个基本做法是，在横向上把行政权力分配给各个职能部门，在部门职责范围内，决策与执行高度合一，自我封闭。在这种状况下，需要高度统一的计划与高度集中的权力，特别是有效的行政协调才能克服部门间的摩擦。如果部门间摩擦的力度大于行政协调的力度，整个行政管理体制就很难运转协调。人们经常所说的“部门分割”，不是因为正常专业分工的必然结果，而是决策与执行高度合一的结果。 在长期部门行政实践中所形成的部门利益，是由部门行政向公共行政转型的最大障碍。决策是利益的划分，执行是利益的实现。自己立规矩，容易自我确定利益，容易将部门利益塞进自己的职责，从而使“部门职责利益化”；容易将部门利益塞进部门的执法依据，从而使“部门利益法定化”。自己执行就是亲自去实现这种利益，自己监督弱化了为社会公共利益服务的强制性。这实际上是部门利益实现链条的“一条龙”。这是落实WTO公平与透明度原则之大忌。 二、推动“部门行政”向“公共行政”转变 既然将建立公共行政作为加入WTO后政府管理的基本定位，那么，下列具体对策可以推动依然具有“部门行政”色彩的行政管理体制向“公共行政”的转变 1.行使公共权力：做到“职权法定”，杜绝“职权自定”。为了不让那些体现部门利益的内容“生米做成了熟饭”，不让依法行政演变成“依法打架”，应该精心设计部门职责界定的决策程序，充分听取各方面的意见。做到职权法定，杜绝“职权自定”，推进依法行政。 应该强调的是，在充分发挥各级编制管理部门作用的基础上，须充分发挥各级人大在部门职责界定过程中的监督作用。职责交叉的相关部门往往通过各级人大的立法来强化自己的原有职能，争取新的职能，有的已经阻碍了立法的正常进展。因此各级人大对目前部门职责交叉有较深刻的认识，有较多的发言权。从长远看来，我国各级政府及部门职责都必须通过法律来规定，才符合依法行政的“职权法定”要求，也才能通过法治来弱化部门利益。 部门的服务对象对部门的职责界定及其后果最为关切，对部门原先不合理的职责配置最有体会。政府职能的配置归根结底是为社会服务的，各政府的职责配置最终也是由服务对象的普遍需求决定的。因此，部门职责界定过程要倾听部门服务对象（纳税人群体与较低层级政府部门）的意见。特别是那些确有难度的部门职责界定，要主动采取行政听证的做法，以一种较为公开的决策方法，来取代较为封闭的决策方法。以公开民主的决策程序，解决那些长期难以解决的民怨日久的不合理部门职责问题。
