一、城市发展与城市政府职能概述 城市发展也称城市开发,是通过城市土地、城市基础设施和城市公共设施开发,吸引资源在一定的空间大规模集聚,提高城市的经济总量、居民生活水平和社会发展水平的经济活动。(注:也有将城市开发定义在城市土地的开发层次上,参见陈荣,1995:《中国城市开发的准市场机制》,《城市规划汇刊》,第1期。) 城市发展有不同的路径。在计划经济体制下,国家集中了绝大部分的资源投入到了重工业领域,围绕着工业化建设了一批新兴的工业城市。但是,这一阶段的城市发展是依靠政府强有力的行政力量保证城市发展计划的贯彻才得以实施的,这些城市无一例外地成为一个个大工厂,“重生产、轻生活”,将城市的功能理解得过于狭隘;而且,为保证重工业化战略的实现,强化了指令性计划和行政力量的权威,不得不实施一系列有碍于城市发展的制度。(注:为实行重工业化和赶超战略,从逻辑上必须实施一系列强化计划经济功能的制度。参观林毅夫等,1994:《中国的奇迹》,上海三联书店。) 例如,农村城市不同的福利政策、限制人口流动的户口制度、将生产要素向城市重工业部门集中的发展计划等等。在这一制度背景下,政府取代了私人和企业的经济功能,城市的第二产业、第三产业都在政府的计划控制下,政府成了私人消费品和公共物品的唯一的供给者,在一定意义上,就是由政府的权威支撑的“合理”的垄断者。显然,在城市经济工作中,尽管政府承担了全部的经济职能,但这一职能是通过计划手段实现的,这是与计划经济联系的政府管理城市经济的计划职能。 城市发展的第二条思路是和中国农村工业化紧密联系的。农村经济是计划的真空地带,在农村大地上建设城市是我国新时期城市发展的特有的现象。它是伴随着市场制度的创新和城市政府的职能向市场化的转变而出现的,这也是本文要重点论述的城市发展的新思路。 二、市场制度与政府职能转变的理论 杨小凯(1999)认为农业和工业是两种不同的生产活动,工业的分工比农业复杂,投入的要素多,因而,工业能生产更多种类的产品。生产者为了满足消费的需求,不能像农业一样自给自足,必须通过交换; (注:此处的“自给自足”不是绝对的不进行交换,农业生产中也有农产品的种类之分,也有交换,“自给自足”是一个对交换程度和专业化水平的相对判断,为此,杨小凯(1998)的专业化分工的新兴古典模型有很深入的介绍。可参见《经济学原理》,经济科学出版社,1998年版。)其次,为提高效率,每个人只能专业化地选择其中某个工序,因而,为实现工业生产的高效率,同样也必须通过交换。因此,交换效率的高低是最终决定资源在工业生产上集中的真正原因。工业生产可以在一定程度上摆脱自然条件的束缚,这就带来了工业生产要素的可流动性,而且,生产要素和生产活动的集中自然也就带来了交易效率的提高。这是对城市化的一个最简单的分析模型,由此可知工业化必然带来生产活动的集中;为提高资源配置的效率,无疑,市场机制应作为协调工业生产活动和城市化的基本手段。 由市场协调的城市化有两个层面上的意义:首先是市场机制引导工业化完成城市化前的原始资本积累;第二个层次是在城市化启动时,由市场机制来引导土地及其他公共物品的供求。市场机制在城市化的过程中起到了很关键的作用,因而可以把这种城市化称作市场化取向的城市化。 市场化开启了农村工业化。类似于温州地区的中国农村长期以来在计划经济体制下得不到国家的投资,区位条件也不具备接受外部要素的转移。但是,资源禀赋的优劣是相对而言的,温州在人力资本上的相对优势和外部资源的相对优势相结合就可以弥补上述几方面的比较劣势。但是,在计划经济体制之外,只有通过市场机制的协调和当地农民的努力,内外部的资源优势相结合才能实现。专业市场就是这样一种资源优势组合的制度创新。家庭工业规模小,资本积累的要求较低,温州农民充分挖掘传统手工业的潜力,制造简单低级的产品,这充分体现了温州人的经营能力;专业市场则集中体现了温州农民的开拓市场的能力,共享的销售渠道使家庭小企业能以低成本打入农村市场。市场化是一整套使资源配置的价格体系能发挥正常功能的制度。在市场经济条件下,要素的流动是以交换中的利益机制为导向的,要素的产权主体追求利益最大化可以保证要素集聚的效率,所以,市场化取向的经济活动在空间的集中和微观机制上具有资源配置的高效率。温州地区是专业市场的发源地,许多专业市场繁荣的地方吸引了农村的家庭企业向专业市场集中,由此带来了第一次农村工业化的集中,形成了若干个专业市场为中心的空间集聚点(尽管严格来讲,城镇还算不上是城市)。(注:在全省范围内,据统计,浙江现有农村城镇900多个,其中60%以上的新兴城镇的兴起与市场密切相关。以上数据来自《浙江市场建设和发展研究报告》。) 推动城市的工业化并不是工业总量的简单相加。第一层面上的市场化是指通过市场来引导民间资本的合理配置,并使之达到对外部规模经济产生需求的一定规模,为城市化提供物质基础。没有市场需求的城市化即使通过政府的扶植,政府投入了大量的财政资源也还是无法使物质资本和生产活动在城市集聚。例如在很多地区出现的“造城”、“造市”运动,最终只会给当地的经济发展造成财政负担,严重的还影响了区域经济长期发展的动力。这显然不是由市场来引导的城市发展。但是,到了一定阶段,城市化的推进、经济活动在城市集中还需要有公共物品的供给。理论上认为公共物品由于其正外部性收益将会使市场机制失灵,因而认为城市基础设施等公共物品只能由政府来提供。但是,我国的实践证明,计划经济体制下的政府对公共物品供给的垄断一样导致了城市基础设施的落后和城市公共物品的短缺。公共物品和私人物品一样,都具有供给和需求,区别只在于公共物品的产权较私人物品的产权更难界定。而在公共物品的产权难以界定之前,任何市场制度都会失效。城市化前的资本积累规模只限于私人产权,资本积累的私人产权界定得越明晰,就越能激励资本的积累;但是,城市公共物品的积累为了减少收益的正外部效应就需要私人资本联合才能激励社会资本的积累。公共物品是社会资本的积累,只要在产权制度上给投资者稳定的收益预期,市场价格机制同样可以引导资源向公共物品配置,因而城市化还需要有协调城市公共物品供求的产权和市场制度的创新。