一、社会发展的趋势 1993年7月的一天，克林顿在白宫草坪的讲台前，宣布了改革政府的总计划，克林顿在报告中宣称：需要将政府带入信息技术时代，改革的核心是在政府领域内引入市场文化。[1](P126) 其实，进行政府改革是本世纪七十年代以来西方许多国家普遍采取的一项实现公共行政现代化的重要决策。西方各国政府进行的这种改革并不是自愿选择的结果，而是各方面压力的结果。虽然各国的具体情况各有各的不同，具体目标也有一些差异，但基本上都关注着如何解决经济衰退，实现国民经济的稳定和发展，以提高本国在世界市场中的竞争能力，以及如何消除官僚主义，为消费者提供更高质量的社会服务，重新改善政府在公众中的形象。但是，各国普遍面临财政危机，而公民对政府的期望越来越高，于是，如何使政府能以最小的投入获得最大的产出，以满足人们的社会需求，成了各国政府改革所关心的重要问题。中国的十几年来的政府改革也是各种压力作用的结果，只不过中国有中国独特的经济背景以及独特而且深厚的政治文化背景，走了一条有中国特色的道路。了解西方一些国家的政府改革思路，对于认识中国政府改革和加强中国的行政法治建设具有很重要的意义。 美国社会在七十年代就已存在着经济危机、社会危机、财政危机以及政府信任危机，危机使改革政府的呼声逐渐成为政府改革的一项决策，使其由思想认识转化为一场实践运动。自里根当选总统时起，美国政府就开始了全面市场化的政府改革。二十世纪三十年代罗斯福新政之前，美国政府在经济上一直采取的是自由放任政策，联邦政府在国民经济中的作用相对地说是很小的，政府除了采取保护关税、赠与土地、兴建铁路，为国民经济发展创造条件以外，对经济不直接进行干预，而是让市场机制来调节经济，让亚当·斯密所称的“无形的手”发挥其妙用。但是，1929年—1933年的经济危机以及随后而来的大萧条使一部分人认识到了市场调节的局限性。罗斯福实行新政以来，政府开始对国民经济的许多方面实行干预，把美国的经济变成为“混合经济”，即自由的和受管制的经济。联邦政府被赋予了广泛的社会经济职能。为了稳定社会，促进经济发展，美国政府通过宪法手段和其他法律措施，把政府干预社会经济生活的政策、措施合法化、固定化，因形势发展而新发展起来的行政法律制度当时所面临的首要任务就是使行政机构的代理权合法化。“行政法律制度的发展史，就是一部日益扩大行政权，不断限制司法权的历史。”[2](P201)政府的信任度提高，也导致了美国政府职能、经济职能的持续膨胀。通过历届政府的努力，到本世纪六十年代，美国政府建立起来了系统的社会保障福利制度，政府规模达到了空前的地步。政府规模的迅速膨胀，同时也阻碍和限制了自由市场的活动，导致了经济衰退、通货膨胀，以及由此而形成的财政紧张等一系列问题，人们对政府的信任产生了危机。正如美国前总统里根指出的：“过去半个世纪中，人们得到的是新政、伟大社会以及产生了一个拿走45%的财富的政府。人们已经受够了”[3](P184-185)。于是，上台后的里根政府开始实施政府职能的市场化改革，解决财政危机问题。如消减开支，把企业中的最基本的经营之道引入州政府机构，提高政府效率；提倡责任政府观念，权力下放于本地方政府和社区；精减政府机构，以提高政府工作效率。建立了格雷斯委员会，又叫“成本控制私营部门调查委员会”，为政府提供公共选择的建议，减少不必要的开支。最引人注目的改革成就还表现在放松管制的改革上，1981年通过了12291号总统令，要求所有新制定的政府规章都要符合成本一收益分析的标准，[4](P11)开始了大规模的放松甚至废除政府管制的变革运动，把竞争引入到以前由政府的独立管制机构垄断的基础设施部门以及其他有关公共利益的领域。经营的自由以及竞争上的威胁，促使公共服务提供者采取更好的服务，获得了很大的社会效益。 里根政府的改革在后任的政府中一直没有被中断过。克林顿入住白宫以后，在促使政府职能市场化方面比前任政府有更猛的势头，他们企图通过引进市场文化，使政府在社会发展中真正起到有效的作用，这些改革实质上是美国政府改革的进一步深入，同时，也反映和演示出世界各国政府改革的方向或趋势。 二、政府职能的改变 政府既能促进发展，又能阻碍发展。政府是强制权力的象征。哈耶克认为，国家必须拥有强制权力以防止个人实施强制，即便仅仅是为了防止更为严酷的强制，也要求一个强制机构永远存在下去。他还认为政府对于创造“一个竞争性市场正常运转所需要恰当的框架和公正的法律是必要的。它对于颁布征税的原则以及安全和健康的条例是必要的，因为这有利于共同的利益”。政府能够促进经济稳定和防止大的衰退。[1](P26-27)但政府的权力必须有所限制，否则，过多的国家干预只会扰乱和破坏经济生活的内在自然秩序，带来一系列灾难性后果，严重危害民主制度的存在。按照公共选择的结论，凡有可能，决策权应交给个人自己。政府作为公共利益的保证人，其作用是弥补市场经济的不足，并使各经济人所作决策的社会效益比国家干预之前更高。以往的政治制度以及由此而建立起来的政府机构显然不利于这种社会需要，重建民主政治制度，特别是建设一个能有效制约政府行为的政治法律决策体制成为必要。[4](P31)在美国的这场政府改革运动中，重塑政府的理论和实践对社会产生了很大的影响，已经成为90年代西方世界公共行政理论和实践的发展方向，而且，从这些理论和实践中可以看出政府的职能发生着极大的变化。 美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒在其所著的《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》（《重塑政府》）一书中系统地总结了美国各级政府近二三十年来吸收企业家精神改革政府的实践，提出了十条改革思路，确定了政府已由原来的管理者转变为服务者，行政已由原来的管理行政变成了服务行政。如从划桨到掌舵，政府应该起掌舵在不是划桨的作用；从服务到授权，政府将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元；从垄断到竞争，将竞争机制引入政府内部；从规章到使命；从投入到效果；从官僚到顾客；从浪费到收益；从治疗到预防；从集权到分权；从政府到市场。这种理论被称为重塑政府理论，它在美国产生了很大的影响，为政府改革提供了蓝图。尽管在现实中也受到了来自多方的争议。如认为私人领域的市场机制并不能简单地直接移植到公共部门等。但是这毕竟为政府改革带来了新的活力。而且，改革促使政府职能发生变化，政府角色由被动变为主动，政府与公民的关系由管理与被管理的关系转变为服务与被服务的关系，由此确定了政府权力的服务性、有限性、监督性以及一定程度的对抗性，这种观念的改变对于我们的认识是至关重要的，给我们也带来了许多启示。中国虽然与美国有着不同的社会制度，中国人与美国人有着不同的传统文化，但是在世界经济一体化的现代社会中，有些观念却是一致的、相通的。正是由于认识到了这种一致性，我们可以借鉴他国的经验和教训，可以从他国的政府改革思路中寻找可用的策略，加快我国政府改革的步伐和力度，使我们少走弯路。
