中图分类号：K266 文献标识码：A 文章编号：1007-7278(2002)03-0200-09 自西姆拉会议流产以后，中国历届中央政府一直避免同英国政府就西藏问题举行谈判。其原因一方面在于中国国内政局动荡；国力孱弱，即使谈判，也不可能达到改善同西藏地方政府关系之目的；另一方面，中央政府认识到废除中英间关于西藏的一切不平等条约是改善汉藏关系的根本。国民政府改善汉藏关系的决心从未有过动摇，即便是在抗日战争期间亦是如此。本文所要论及的是战后国民政府西藏政策的制订、实施过程以及这一政策失败的原因。 一、战后国民政府西藏政策的制订 中央政府改善汉藏关系的最大障碍是清季中英间订立的有关西藏之不平等条约，主要有1906年的《中英续订藏印条约》（1904年的《英藏条约》系其附约），1908年的《中英修订藏印通商章程》等。对于1914年英藏双方所订《西姆拉条约》及其密约，中国政府因未正式签字，因而公开宣布不承认该条约的效力，将之视为没有法律效力的非法文件。早在1942年中英改订新约时，蒙藏委员会即已提出废除中英间关于西藏的一切不平等条约。该会在致外交部函中指出，“中英历次所订有关西藏条约，俱违平等互惠精神”。 [1]然而，英国在商谈新约时拒绝讨论西藏问题，使得中国政府不能够借机废除英国在西藏的特殊地位。蒋介石认为英国不愿意讨论西藏问题的出发点在于英国打算用“挑起藏民仇汉”的方式来牵制中国，以报复中国政府支持印度国大党的独立运动。[2](P213,231) 1944年底，国民政府外交部就全面解决汉藏关系提出了一个比较完整的战略构想。这份《关于拟调整藏务之意见》对于战后西藏事务提出了整体的政策，包括加强汉藏商业经济联系、积极经营青海与西康、开发内地与西藏的交通、在西藏发展新式教育、加强中央驻藏办事处机构与驻藏人员之联系、加强对藏宣传工作、增加对西藏寺庙布施、在藏区开展医药救治、加强对英交涉、密切同尼（泊尔）锡（金）不（丹）三小国关系、印度独立与西藏问题等。其中最引人注目的是确定1924年北京政府外交部所定的对英交涉各项要求依然成为国民政府对英交涉的原则与标准，即：西藏完全为中国领土，依照天然界址不能更动；西藏外交应由中国主持；中国对于西藏之交通、内政均有自由之主权；藏境税关、税款应由中国派员监督接管；藏边乱事及匪患应由中国军队剿办肃清；为保卫西藏之治安，中国应在西藏驻兵设警；中国驻藏办事处长官有管辖全藏内政外交之权。[3] 抗战胜利后，国防最高委员会中央设计局在其拟定的《战后蒙藏政治设施方案》中，就战后西藏应实行的政治体制，提出了下列原则：(1)在青、康等省的藏族土司、千百户等区域，尽速推行以改土归流为核心的省政改革。(2)允许西藏地方高度自治，称为西藏特别自治区。(3)西藏特别自治区可自制宪法，但不得违反国宪及三民主义。(4)中央在西藏特别自治区设立常驻办事长官公署，代表中央，一面执行国家行政（如外交等事），一面辅导地方自治。(5)西藏特别自治区之各级政府组织法，由中央颁布施行。(6)西藏特别自治区之地方自治事宜，由该自治政府因地制宜，自行办理，中央仅立于辅导地位。(7)应将西藏特别自治区划分为若干国防军区，由中央酌派国防军驻扎。(8)中央对于西藏特别自治区之宗教发展，取绝对放任主义，惟宗教与政治应以分治为原则，宗教领袖及各寺院，不得干涉政治及司法。(9)西藏特别自治区与西康省之界限，应由中央派员会同两方勘定。[4] 英国政府战后在全世界面临其殖民地要求独立的困境，英国撤出印度已是大势所趋。鉴于此，中国外交部欧洲司对英国撤出印度后，中国在藏事方面所面临的问题和交涉对象作了分析和评估，指出：(1)英国撤离印度后，将出现信奉印度教的印度与信奉伊斯兰教的巴基斯坦两个自治领，但今后关于藏事的交涉对象主要为印度。(2)中英间有关西藏的不平等条约亟应废除。至于废除的方式与时机，可于订立中印友好条约时，先订出处理西藏问题之原则，后再订关于西藏之专约。(3)中印关于东段疆界将来的重大争执，将会在珞渝地区。英印当局近年来对该地区迭次蚕食，并已将之划入印度境内。因此，中国政府“亟应早日准备资料，证明该地区应属于我国，以为交涉根据”。[5] 二、印度独立前后中印关于废约之交涉 半个世纪以来，英国在西藏的政治投入相当庞大，除了无偿向藏军提供军火、训练军事人员、对于进出印度的西藏货物长期免征进出关税外，英印当局还不断贿赂达赖喇嘛和西藏上层僧俗各大世家。英国在西藏的政治投资当然也得到了回报，这就是在噶厦政府内培植了一大批亲英分子。随着第二次世界大战的结束，英国在印度的殖民统治也将终结。然而，英国政府决定在退出印度后将其在西藏获得的一切权益，包括在江孜、亚东的驻兵权、在藏设置邮电权、在拉萨德吉林卡的英国代表办事处以及通过非法的“麦克马洪线”所攫得的印藏边界领土等，统统“移交”给印度政府继承。最引人注目的是，印度政府在改组其边政机构时，对于英印时代积极在印藏边境进行扩张的一批边境干部(the Frontier Cadre)基本上全部留用。“据一般观察，印人可能允许英人继续经营边区”，而英方亦“积极鼓动西藏政府与印新政府树立外交关系，希冀英藏一切条约协定，继续有效”。[6]此外，英印政府在西藏东南边境地区的领土扩张仍在继续，1947年已由瓦弄向西扩展至西藏南部的白马冈（今墨脱县），“常有非军人之武装印人及尼泊尔人由英人率领，实施测量”。在英国撤离后，英国政府“欲将此项未完成计划交印度继续办理”。鉴于这种情况，蒋介石认为，中国政府“应于印度自治之初，利用中印友善关系向印交涉取消一切不合理举动，并收回被侵占之土地”。[7]
