中图分类号：D693.62 文献标识码：A 文章编号：1000-5315(2001)05-0089-07 一 “民意机构”的建立 20世纪40年代，国民政府所要建立的基层民意机构包括保民大会、乡镇民代表会、县临时参议会及县参议会，建立民意机构是新县制下地方自治政策的独特内容。尽管有识之士提出了诸如“必须将官办自治改为民办自治；将土劣自治改为革命自治，而后真正地方自治始有彻底实现的可能”[1]，以及纳保甲于自治之中，“民选精神似应维持”[2]（504页）等卓见，但无论是20世纪20年代末30年代初国民政府按孙中山先生的地方自治思想制定的一系列自治法规，还是30年代中期按蒋介石的意图所推行的“纳保甲于自治”的政策以及县政改革，但政府都未能明确下令建立基层各级民意机构[3]。直到抗战爆发后的1939年10月，行政院颁发蒋介石亲自主持制定的《县各级组织纲要》（即新县制），才明确要求建立基层各级民意机构，作为地方自治政策的主要内容。笔者认为，蒋介石国民政府要求建立各级民意机构不只是一种政治宣传，在很大程度上，它确实是政府力图贯彻的一项政策。这一点从当时各级政府机构所颁政令中可以得到反映。 新县制颁布后，蒋介石手令四川省“自1940年3月起全省各县一律实施，限期三年完成”[4]。按照该手令并根据《县各级组织纲要》，四川省制定了《实施县各级组织纲要三年计划大纲》，将新县制的实施分为三个阶段，其目标是循序渐进地实现地方自治，即借助由上而下（由县而乡镇而保甲）的行政组织来指导建立由下而上（由保甲而乡镇而县）的民意机构[5]。四川省所属的各行政区纷纷制定相应的具体实施办法。四川省第三行政区，自1940年3月开始实施新县制以后，“各县区均经遵照曾颁各项法令及规定程序，按步推行，未或稍懈，并遵省令指定巴县、江北两县为实施新县制示范县”[6]（1页）。要求务必从1941年7月开始筹备保民大会和乡镇民代表大会，在1942年7月前成立县临时参议会。巴县制定了《筹设乡镇以下各级民意机关工作推进时限表》，自1942年6月“通令各区乡镇局积极筹备”到1942年12月“呈报乡镇民代表会首次会议记录”为止，共分为14个阶段，每一阶段分别对应几天到一个月的实施时限[7]。为了确保该计划的顺利进行，巴县政府还制定了《筹设乡镇以下各级民意机关注意事项》，要求在户长会议到保民大会再到乡镇民代表大会的层层选举，必须在指导员及民政干部的监督之下进行。在选举乡镇民代表时，“各指导员及乡镇长应切实指导各保公民务须选举公正合格人士充任，同时严密防范土劣、哥老会、异党分子把持操纵或形成党派争执”[7]。总之，国民政府确实希望按期建立民意机构，希望通过新县制所设立的各级民意机构来使民众负担平均一点，发挥民众（包括士绅、其他有产者以及一般民众等）的积极性来有效完成摊筹派募、征丁等任务，同时抵制地方各级官僚及恶势力的贪污中饱等行为，充分动员人力、物力、财力以利抗战及消灭异己势力以维护自身统治，应该是可信的。 首先，通过民意机构来规范地方的摊筹派募行为。40年代，地方的摊筹派募现象异常严重，政府对此十分清楚。1943年四川省民政厅调查表明：“全省各县不同的摊派名称，一共是301种……大家都感觉地方的摊筹派募太多，于是谤怨烦兴，乡镇公所成为怨府。”“地方人士是主张消灭摊派，财政当局是主张禁止摊派的。”[8]（107-108页）但由于战争以及庞大的官僚机构需费甚巨，正赋收入有限，“自中央以至乡镇，大家都觉得财政困难，于是一层推一层，推到乡镇，便推无可推，只好一切出于摊派，摊派的门一开，有几个不是见钱眼黑，于是不应该派的也摊派，应该少摊派的，无妨多摊派几次”。鉴于以上情况，国民政府希望通过民意机构来规范地方的摊筹派募行为。例如《县各级组织纲要》第四十一条第五款[9]（7页），以及根据此条款所制定的“各县乡镇征收临时收入办法”[8]（111页），乡镇民代表大会享有对临时经费征收的审核权和决议征收数额、征收标准之权利。 其次，借助民意机构的参与来使征丁工作公平些。政府征丁办法为：按丁口多寡进行抽签，被抽中者，如不出丁，则出钱请人代丁。政府即欲发挥民意机构的监督功能，使抽签公平些。 再次，利用民意机构来监督基层行政人员的行为。当时财政困难的一个重要原因是赋税征收中的贪污中饱行为，即“民贫国穷而富贪官”，“川民负担虽重，罗掘几尽，而政府收入仍属寥寥……一年三征之结果，全年省税，仅19000余万，其中隐匿侵蚀，为数定多”[10]。针对以上情况，一些有识之士要求“有效发挥并提高民意机关职权以协助及监督政府”，政府对此深表认同[11]。 政府对民意机构确曾寄予厚望。不过，由于在民意机构的产生方式上出现了严重的偏差，结果事与愿违。 二 以绅意和官意代替民意 国民政府所要建立的民意机构实际上是在各级行政机构的监控下，由所谓的“公正士绅”组成的机构。 40年代初，针对“目下各县情况，但见恶势力之治而不见自治，甚且也不见官治”的情况，国民政府认为“如何使能打倒恶势力之治，势非设立民意机关扶植正人君子，共图自治不可”[12]。这表明政府建立民意机构是为了扶助地方“公正士绅”（正人君子），达到以“正绅治”来辅助官治的目的。一方面，因为他们认为士绅在基层社会具有举足轻重的地位，“士绅者，民众之耳目喉舌也，士绅之所是，一邑是之，士绅之所非，一邑非之，且政令之推行，及地方兴革事宜，有赖于士绅协助赞襄倡导举办者甚多”[13]；另一方面，因为他们认为一般民众觉悟程度低，难以发挥直接民主。基层社区民众舆论往往以议论、闲谈、埋怨等形式存在，具有相当的散漫性、无实效性。民众对县乡事务及法令的了解程度相当有限，布告、报纸、文告、乡务会议所传递的信息往往仅限于士绅及行政人员，因而能够发表意见的往往只是士绅等少数人[14]。因此，以公正士绅来代表民意，不偏不倚地反映包括一般民众在内的社会各阶层的利益，打击劣绅，从而调动民众的积极性，稳固自身统治，当是政府建立民意机构的初衷。
