中图分类号：G649.20 文献标识码：A G649.20 文章编号：1671-1610(2002)03-0007-05 国际性高等教育政策所指涉的是由国际性组织（政府间组织或非政府组织如联合国教科文组织和世界银行等）提出、确认和传播的有关高等教育问题的政策，它往往包含在这些组织发表的报告书、建议书、政策性文件或召开的会议文献里面。本文试图从政策影响主体（国际性组织）和政策影响受体两方面简要探讨国际性高等教育政策产生影响的因素。 一 （一）国际性高等教育政策影响的主体因素 从政策影响主体来说，国际性高等教育政策的影响程度将取决于国际性组织的价值取向、政策的适切性及国际地位。 首先，政策影响主体的价值取向和基本态度是与其政策的影响程度密切相关的。比如，1995年时任联合国教科文组织总干事的马约尔(Federico Mayor)在为该组织发布的《关于高等教育的变革与发展的政策性文件》所作的“序言”中就特别强调：“这份文件绝不是要强制推行某些样板或作一些硬性规定，它充其量不过是会员国及高等教育负责人在根据本地区、本国和国际上的不同情况和具体需要与条件制定政策时的‘参考坐标’”。这一基本态度和定位是符合联合国教科文组织的宗旨与任务的，同时这也在客观上使联合国教科文组织提出或确认的高等教育政策对各国所产生的影响效力受到一定的限制。 其次，政策的适切性。这里所说的适切性是一个相对的概念，它可以是高等教育政策本身的适切性问题，如所确立的某一高等教育政策是否符合国际高等教育发展的客观规律等；也可以是政策影响受体对该项高等教育政策是否适合于自身的一种主观认识。高等教育政策的这一适切性直接关系到影响受体的接受程度。比如，有关高等教育学历和资格认可问题，到1998年3月，联合国教科文组织有120多个会员国正式批准了这些地区性公约。但仍有30多个会员国未加入地区性公约。根据这些国家向联合国教科文组织或有关地区性组织所提供的材料显示，它们对这些公约至少有以下两点疑虑：第一，加入地区性公约可能会使国内学生在与国外学生竞争时处于不利地位，并且会因国内有资格的青年的失业而对国内劳动力市场产生负面影响。这种现象可以看作是对向国际开放必然伴随更激烈的竞争的一种担忧，以及对失败的一种恐惧。第二，这些公约在推动地区及国际一级的学术交流的同时，也鼓励人才流动，因而客观上会造成一些国家及整个地区的知识和经济贫困。以上疑虑过去只在发展中国家和最不发达国家内比较严重，而今天许多工业化国家也已公开表明了这一疑虑。[1] 再次，政策影响主体在国际上的地位（包括其在国际上的影响和被认可程度等）对其政策的推动和实施具有不可忽视的影响，因为国际性政策如同国际性政治一样，它有与国家政策明显不同的地方。比如，像联合国教科文组织这样的政府间的国际性组织，其发布的政策性文件和推行的政策措施，对其会员国是缺乏行政或法律约束力的，一般来说远不能同一个国家的政策所产生的行政或法律效力（一些国家的政策往往通过立法程序使之具有了法律效力）相比。因而，国际性组织自身的地位就成为其政策能否得以推动和实施的重要因素。 此外，政策影响主体在推行其政策的坚定性和耐心是决定政策能否产生影响并得以推行的另一个重要因素。比如，为了推行高等教育的学历和资格相互认可政策，联合国教科文组织的努力远可追溯到1964年。当时联合国教科文组织执行局第66次会议要求教科文组织总干事提出一项有关国际范围内的学术交流活动的技术和法律方面的初步评估报告，其中包括研究就高中毕业证书及大学毕业文凭和学位的同等性问题执行一份国际公约或撰写一建议书的可行性。此后，历届教科文组织执政机构会议都反复审议教科文组织应遵循的行动的概念和性质。由于考虑到建立全球性的国际标准衡定机制在当时有相当的难度，联合国教科文组织经与会员国商议，先在地区范围内进行。从70年代开始，到80年代分别通过了5个地区性公约：《关于承认拉丁美洲及加勒比地区高等教育学历、证书及学位的地区性公约》（1974年）、《关于承认阿拉伯国家地区高等教育学历、证书及学位的地区性公约》（1978年）、《关于承认欧洲地区高等教育学历、证书及学位的地区性公约》（1979年）、《关于承认非洲国家高等教育学历、证书及学位的地区性公约》（1981年）和《关于承认亚洲及太平洋地区高等教育学历、证书及学位的地区性公约》（1983年）。1976年通过了一份跨地区的国际性公约《关于地中海沿岸的阿拉伯国家和欧洲国家互相承认高等教育学历、文凭和学位的国际公约》。这些公约基本包括了世界所有地区。它们为1993年召开的联合国教科文组织第27届大会通过国际性建议书《关于高等教育学历与资格承认的建议》奠定了基础。 （二）财政牵引 国际性高等教育政策产生影响的另一个重要的途径就是财政援助，这一重要途径对经济困难的发展中国家特别有效。以提供国际性教育援助的主要机构——世界银行为例，它在1995年发表了一份题为《教育重点与战略：世界银行综述》的文献。在这份文献里面，世界银行非常明确地提出了它在教育发展问题上所坚持的立场，以及贯彻这些立场的方法与途径。例如，它明白无误地宣称：世界银行将奖励和支持执行其政策的国家。其中在涉及到高等教育方面，与其1994年的《高等教育：从经验中学习教训》报告书的有关政策观点相配合和相一致，它指出：“采取这样一种高等教育政策框架的国家，即强调学校结构差异和多样化资源基础，重视私立学校和私人拨款，都将继续作为优先考虑（获得财政援助——笔者注）的对象。”[2]该文献还建议世界银行不仅仅行使拨款的职能，并且将其政治分析作为与寻求援助的政府进行对话的基础，而不光是去充当一个“发展咨询服务机构”，“世界银行的主要贡献必须是提供建议，旨在政府制定适合其国情的教育政策。”[3]由此可见，世界银行比较重视通过财政援助来对受援国的政策进行有目的的牵引与干预。从这里我们还可以看出，世界银行在通过财政手段来践行其国际性高等教育政策时，是坚定的和具有其不妥协性。或许这从世界银行提出其教育政策和建议者往往是经济学专家这一因素中可以找到合理的解释，因为经济学的一个基本原则就是讲究“投入——回报”的。
