中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1003-2614(2002)03-0013-04 自改革开放以来，我国民办高等教育得到了恢复和发展，随着我国市场经济体制改革的不断深入，民办高等教育更取得了长足的发展，但是，民办高等教育的发展过程也不是一帆风顺的，遇到了很多困境和障碍，同时自身也存在各种各样的问题，这些因素都阻碍了民办高等教育的发展。在21世纪的今天，如何促进我国民办高等教育更加健康、更加快速的发展？如何让民办高等教育发挥更大的作用？本文试图从制约民办高等教育发展的关键因素之一宏观管理体制入手，探讨更好地发展民办高等教育之路。 一、民办高等教育管理体制存在的问题 “一般认为，高等教育体制是国家组织和管理高等教育的方式、方法与制度的总称”。高等教育管理体制则是指政府对各种形式的高等教育的管理和监督形式，通常主要还是指管理系统内的机构设置以及权限的划分，其中权限的划分在世界高等教育发展进程中主要是指中央政府与地方政府之间的关系以及政府与高等院校之间的关系。按以上的界定，我们可以将民办高等教育管理体制理解为政府管理民办高等教育的机构设置和权限的划分。在这种意义上，在对民办高等教育发展历程研究的基础上，我们认为我国民办高等教育管理体制存在着很多的问题。 从20世纪50年代到80年代初期，我国实行的是与计划经济相适应的高度集权的高等教育管理体制；从1985年以后，我国开始了教育管理体制的改革，改革的主要方向是：“改变统得过死的中央过于集权的体制，实行在中央大政方针下的地方分权；改变政府对学校管理过多过死的体制，确保学校依法自主办学的权利和责任。”反映在高等教育管理体制上，其目标是建立起中央和省级人民政府两级管理，以省级人民政府管理为主的新体制。经过15年的改革，这种新型管理体制已初步形成，但从严格意义上讲，我国政府还是缺乏管理民办高等教育的经验，旧的高等教育管理体制仍靠其惯性在起作用，民办高等教育管理体制还没有真正建立起来，问题颇多。具体而言，表现在两个方面： 第一，管理机构缺失。至今，我国真正管理民办高等教育的机构还没有建立起来。按照《社会力量办学条例》，我国对民办高等学校进行管理的机构是教育行政部门，并未单独设立管理民办高等教育的机构，也无专职的管理人员。在中央一级，仅仅在教育部成人教育司设有一个社会力量办学管理办公室，还是个处级单位；在省一级，全国31个省市区中，只有4个省区有独立的社会力量办学管理机构，即湖南、新疆、河北、山西，有18个省的社会力量办学管理工作归口在成人教育处。在我国，管理公立高等教育的部门和管理民办高等教育的部门未分开，这必然导致管理行为的混乱与无序。另外在我国还缺乏非官方的管理民办高等教育的团体和组织，即一些中介组织——各种咨询机关、各种协会及一些社会组织等。在我国民办高等教育发展过程中，管理主体的缺乏必然会引起管理职能的缺失和弱化，也将使民办高等教育的发展进入无序状态，从而制约了民办高等教育的进一步发展。 第二，权力界定不清。首先，中央与地方政府的权限划分不清晰。我国的公立高等教育的管理体制实行的是中央和省级人民政府两级管理，以省级人民政府管理为主的新体制。按照《社会力量办学条例》的要求和国家教育部《民办高等学校设置暂行规定》以及公立高等教育的分级管理体制，举办具有颁发学历文凭资格的高等学校由国家教育部审批，其设置标准由国家教育部制定，不具备颁发学历文凭资格的高等教育机构由省、自治区、直辖市、计划单列市教育行政部门负责审批，并抄送国家教育部。由此可见，对民办高等教育的管理沿用了公立高等教育的管理体制，实行分级管理，但在《社会力量办学条例》中，仅仅明确了审批及设置标准的制定上中央政府和地方政府的各自的权限，在对民办高等教育的具体管理职能和权限的划分上，并未做出清晰、明确的规定，从而出现以下问题：中央政府的职能是什么？地方政府的职能又是什么？中央政府的宏观管理包含什么？地方政府的决策权和统筹权包括什么？以地方管理为主，这种主次权力如何划分？这种权限界定不清不明确的状况导致了政府管理行为的不当。其次，政府与民办高等院校间的关系不明。《社会力量办学条例》第九条规定，“社会力量举办的教育机构应当遵守法律、法规，坚持社会主义的办学方向，贯彻国家的教育方针，保证教育、教学质量”，在其它条款中则有社会力量办学要接受主管部门的审批、监督、检查、审计等规定。除此之外，国家和政府给予了教育机构一定的自主权：在人事制度、工资制度、课程设置、招生、资金使用、教学管理的自主权。但是在实际运行过程中，在政府如何处理与民办高等院校的关系的问题上，并非是清晰可辨的。一是民办高等教育可以自主地决定它们的办学目的、学费、课程、人事、学术标准吗？二是民办高等院校在拥有自主权的同时，应对社会、国家承担什么责任？自主权与责任如何平衡？三是政府应对民办高等教育的发展承担什么权力与责任？四是政府与民办高等院校的关系是管理与被管理、控制与反控制的关系还是指导与被指导的关系？在这些基本问题上，我国并没有明确的回答，同时界定清楚的一些自主权也没有真正完全落实到位。 由于民办高等教育管理体制存在的问题，国家和政府的实际管理行为出现了混乱：一是缺乏权威性的管理机构，政出多门，出现有人管又无人管、互相推诿的现象；二是政府与民办高校关系的不确定性导致了两种倾向：一方面政府干预过多，如在办学层次、年限、收费标准、人员配备等方面，影响了民办高校的自主管理。又如民办高教属于成人教育系统、民办高教限于专科层次（国家严格控制社会力量举办高等教育系统）、民办高校只能招第四批或第五批的学生等等规定也限制了民办高等教育的发展。另一方面，政府对民办高校的具体问题的处理随意性强、约束不力，如在投资者和办学者的权限、董事会和校委会的关系、民办高校教师的各方面权力的保障、民办高校与公立高校的地位及关系、民办高校的公益性与资本的逐利性的关系等等问题上管理不力，从而使民办高校事实上处于无约束的自主状态。此外，政府管理民办高等教育的手段缺乏，行政手段仍占很大的比例，而其他手段不足。
