高等教育收费政策的主要功能是规范国家、学校和社会公众之间的利益关系。我国的高等教育收费制度产生于1989年，其形成过程是一种强制性制度变迁。按照教育法和1996年经国务院批准的《高等学校收费管理暂行办法》的规定，高等学校的学费标准根据生均培养成本的一定比例确定，在不同的地区、不同的专业、不同层次的学校收费标准可以有所区别。收费实行中央、省两级管理，承办部门是各省教育厅、财政厅、计委及所在地的高校。具体程序是，学费标准“由高等学校提出意见，经学校主管部门同意后，报学校所在省、自治区、直辖市教育部门，按上述程序，由学校所在省、自治区、直辖市人民政府批准后执行。”在具体实施上，政府委托财政、物价部门办理审核手续。 一、学校、教育主管部门、物价主管部门以及社会公众在收费政策形成中的作用 社会中不同的利益集团（阶层）之间的竞争和力量消长，影响甚至决定强制性变迁的速度和方向。一部分人或者利益集团在这种强制性过程中处于主动地位，对决策者起着决定性的影响而成为变迁主体之一。另一部分人或利益集团难以甚至不能参与在制度强制性变迁的进程，处于被动或从属地位，自身利益很难得到保障而不得不成为既定制度的接受者。 从宏观层面分析，制度变迁的终极原因是生产力与生产关系的运动。从微观分析，制度变迁的具体运动是不同利益主体、利益集团的互动与博弈过程。高等学校作为一个利益集团，在制度变迁中是一个有效率的组织机构，具有很大的规模优势、群体优势和交易成本优势。与社会群体松散、缺乏凝聚力相比，高等学校还占有更为巨大的信息优势，它的“意见”可以左右或影响着收费标准形成过程。众所周知，高等学校的公用设施、职工奖励、住房条件、福利等隐性收入并不取决于国家的财政拨款，而是主要受制于收费的能力（一般而言收费占学校非财政性收入的80%以上）。哪一个学校争取到的优惠政策多、项目多、标准高，收费收入就越大，则这个学校的福利好、奖金高。为了争取有利的收费政策，高等学校作为一个有理性的经济人，自然会努力使本校的利益最大化。在我国当前会计信息严重失真的大环境下，学校教学管理支出的项目和数额，由学校提出“意见”，这对学校而言，有百利而无一害。 其次，教育主管部门作为政府的组成部门，虽然能够在宏观上兼顾社会公众的利益，但作为一个行业主管部门，它与学校存在着千丝万缕的联系。它首先考虑的是行业的发展、部门利益、行业利益，尤其是会照顾、迁就所属大学的经济困难。因此，要求行业主管部门将社会公众利益放在首位往往是难以做到的。它们往往会以教育的战略发展与国家未来利益为名义或威胁，提出的貌似公允，实则是对中低收入群体有害的政策建议，要求或诱惑社会公众和物价主管部门理解、接受它们能够维护公民最大利益的收费标准。同时，由于行业主管部门审批权力的存在，学校可能会通过施加压力、游说、争取同情与支持而支付人情支出或者是行贿等方式影响审批过程。而政府中的某些官员可能“威胁要从中作梗和拖延”，甚至可能运用行政干预，故意增减大学的经济利益，诱使学校向他们进贡，或者将所得利益割舍给他们分享。 第三，物价部门作为游离于教育活动之外的收费主管部门，是“一个国家或社会的代理机构”，通过收费制度行使公共权力、承担公共责任、解决公共问题、谋求公共利益。它的行为有显著的公共性、公平性，能够以社会公共利益即：多数人较为一致的看法作为出发点和最终目的。但是，由于物价部门工作的基础是学校的“意见”和教育主管部门的成果，由此而审核出的收费标准的公正性显然是令人怀疑的。同时在收费政策的选择上，政府选择的首先是利益，即与当前社会整体利益相一致的教育的发展、教育规模的扩张以及与政府自身利益一致的政绩、形象、收益。一旦物价部门的选择与政府选择不一致时，长官意志、行政干预将会直接影响，甚至决定收费政策的形成。这种人为的、主观的行政选择特性无疑将会增强收费标准提高的倾向性而使中低收入者的利益受损。此外，学校为了自身的利益最大化，往往会尽可能地搞好与物价部门的关系，教学主管部门为了学校而可能很少为社会公众利益，而据理力争有利的收费政策。这些权力的互动和寻利必然影响到物价部门收费价格决策的公正性，甚至导致收费政策的“刚性”约束变成一种软约束，使得收费制度非制度化。 第四，从收费政策形成过程分析，社会公众作为收费政策的接受者很难参与其决策过程，以保护自身的经济利益。社会公众虽然能够通过正式或非正式渠道向政策制定者发出“意见”信号，或者依靠《价格法》之规定，对价格行为进行社会监督、批评，甚至更为激烈的方式影响决策过程。但是，“价格制度最重要的功能并不是让全社会分享经济信息，相反，它会促进有效率的信息不对称并使人们不去探求他们不应该知道的信息。”由于客观存在的信息不对称，对政府决策程序的不了解，公众对这些问题认知程度及其参与力度等多方面的原因，这种“信号”对收费政策形成的影响是非常有限的。而且，在这个复杂的政策决策过程中，社会公众要了解全部的公共选择，还要承担极其昂贵的信息成本，因此不得不停滞在“理性的无知”之中，听任其他群体对其利益的侵蚀。 从变迁的结果分析，1989年全国学杂费标准为208元，1993年为610元。从1994年到2000年，各年普通高校平均学费依次为800元、1200元、3200元、3500元、4500元，2000年比1994年上涨了4.6倍。这种变迁参照国际上部分国家实行的高等教育学费一般都在全部教育成本的25%左右的做法，规定“高等学校的学费占其年平均日常运行费用的比例按25%掌握。未达到25%的可以提高到25%”，而较少关注我国学生的生活成本占家庭收入比重、学费占GDP的比例、居民人均储蓄、居民人均年总收入及其增长速度与收费标准增长速度之比等经济指标的国际比较。在西方发达国家，居民家庭收入、学费较高，但学费也只占一般家庭收入的10～15%左右。美国自20世纪60～80年代全日制在校生学费占人均可支配收入的10%，日本一个家庭供养一名大学生所需费用占家庭年收入的15%，澳大利亚1988年的高校收费标准约为普通家庭收入的10%，泰国为17.13%，韩国为27.4%，加拿大为1.95%。到2000年，我国城镇居民家庭学费负担率是美国的2.3倍，日本的1.59倍；农村家庭学费负担率是美国的4.9倍，日本的3.3倍。在这种情况下，收费制度的强制性变迁的消极后果之一是贫困生的大量出现，特别是20世纪90年代后半期，随着强制性变迁力度的加大，贫困生的规模急剧膨胀，至今已超过100万人。
