国务院批转教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》的通知明确指出:“实现社会主义现代化,科技是关键,教育是基础。在即将到来的21世纪,国家的综合国力和国际竞争能力将越来越取决于教育发展、科学技术和知识创新水平。”改革开放以来,特别是近十年来,我国为加大对教育的投入,确保教育优先发展的战略地位,出台了一系列关于教育投入的法律、政策和规定,走出了一条具有中国特色的多渠道筹措教育经费之路,尽管如此,但至今教育投入仍然是制约我国教育事业发展的重要因素之一。本文将通过对近些年来我国对高等教育投入主要政策选择的回顾和与现行国际状况的比较,探讨我国高等教育投入的未来走向。 一、首要选择:加大政府对教育投入的力度 对教育的投入首先与国家的社会、经济和文化发展水平密切相关,同时也与国家对教育的重视程度相关。在对教育经费投入的认识上,我国经历了由一般到重点的过程。改革开放以前的大多数年代里,由于“左”的思想的干扰,人们对教育的认识只停留在一般意义上,没有认识到教育的重要地位。因此,对教育的投入也不太重视。自党的十一届三中全会以来,我国越来越重视教育事业的发展,把教育放在优先发展的战略地位,逐步加大了对教育的投入。中国改革开放的总设计师邓小平从科技是第一生产力的角度,基于教育的基础地位、战略地位指出:“我们要实现现代化,关键是科学技术要能上去。发展科学技术,不抓教育不行。靠空讲不能实现现代化,必须有知识,有人才。”(注:邓小平:《尊重知识,尊重人才》(1977年5月24日),《邓小平文选》(第二卷)第40页。)他提出的著名投入政策选择是:宁可经济建设等方面的发展速度放慢一点,也要把教育搞上去。他指出“我们要千方百计,在别的方面忍耐一些,甚至于牺牲一点速度,把教育问题解决好。”(注:邓小平:《科学技术是第一生产力》(1988年9月5日、12日),《邓小平文选》(第三卷)第122页。)在邓小平教育思想的指引下,党中央1985年5月颁发了《关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》),《决定》指出:“教育必须为社会主义建设服务,社会主义建设必须依靠教育”,社会主义物质文明的建设与提高“成败的一个重要关键在于人才问题,就必须使教育事业在经济发展的基础上有一个大的发展。”关于政府拨款,《决定》指出:“发展教育事业不增加投入是不行的。在今后一定时间内,中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性投入的增长,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。”这就是通常所说的“两个增长”。1993年2月中共中央、国务院发布了《中国教育改革和发展纲要》(以下简称《纲要》),1994年7月国务院又提出了《纲要》的《实施意见》,《纲要》要求“逐步提高国家财政性教育经费支出(包括:各级财政对教育的拨款、城乡教育费附加、企业用于举办中小学的经费、校办产业减免税部分)占国民生产总值的比例,本世纪末达到4%”;《纲要》还要求各级政府在经费上认真贯彻《决定》规定的“两个增长”的原则,“切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长”(即三个增长);并要求“进一步完善城乡教育费附加征收办法”。1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过的《教育法》第七章“教育投入与条件保障”,对上述政策以法律条文明确下来。 在我国政府对教育投入的上述政策选择中,国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例20世纪末应达到4%的目标,是一项最重要和最关键的政策。这一政策既符合当今中国社会、经济和教育的实际,也与国际关于教育投入的政策接轨。 长期以来,我国教育经费主要以国家财政拨款为主,特别是这些年来,国家用于教育方面的投资,增加幅度还是比较大的,但这并没有真正解决我国教育经费严重短缺的状况。这除了我国的经济还不发达的原因外,还因为我国教育经费原来基数就比较低,欠账也很多,再加上我国人口多,入学人数多。要解决这个问题,当然首先要增加国家对教育的投入。到底国家应当投入多少?这里不仅有一个根据教育实际需要的问题,而且更有一个国家所能支付的财力的可能问题。如果仅根据教育的需要,按照我国现有的在校学生人数计算所需教育经费,那么,现行国家对教育投入水平需要翻一番,显然国家财力是承担不起的,这是不现实的,也是不可行的。到底我们应该以怎样的标准来要求政府对教育的投入呢?国际通用的是把公共教育支出(相当于我国财政预算内的教育拨款)占国民生产总值的比例作为衡量一个国家政府对教育经费投入水平的主要指标。我国从国际经验和比较中,选择了财政性教育经费占国民生产总值的比重作为标准,参照世界发展中国家在80年代中期平均已达到4%的实际情况,考虑到90年代初我国财政性教育经费已接近国民生产总值的3%的实际,并根据当前和今后一个时期内支撑我国教育事业改革和发展的基本需要,将我国公共教育支出口径扩大为国家财政性教育支出,与国际口径相比增加了三项支出:城乡教育费附加、企业办学支出和校办产业减免税部分用于教育的支出,确立了相应的财政性教育投入的定量比例,即要在2000年达到占国民生产总值4%。 公共教育经费是各国政府部门对教育的投入,是教育经费的主要来源,代表一个国家基本的教育条件,因此,国际上衡量教育投入水平,通常用公共教育经费占国民生产总值(GNP)的比例来考察。世界各国公共教育经费占国民生产总值的比例差距较大,据世界银行《1994年世界发展报告》统计,教育经费占GNP的比重发达国家为5.7%,中等国家为4.4%,世界平均水平为3.6%,低收入国家为2.6%,又据《OECD:Education Database》统计,1995年以色列最高,达到7.0%,北欧国家普遍较高,挪威为6.8%,瑞典和芬兰为6.6%,丹麦为6.5%,其他发达国家也一般在5.0%以上。在发展中国家,较高的国家除以色列外,还有巴西(5.0%),马来西亚(4.9%),墨西哥(4.6%)。据联合国教科文组织《世界教育报告》(1998年版)公布的不同经济发展水平国家公共教育经费占GNP比例和生均高等学校教育经费指数情况表明,1995年公共教育经费占GNP比例世界总计平均为4.9%,其中发达国家为5.1%,发展中国家为4.1%,最不发达国家为2.5%。生均公共高等教育经费占人均GNP的比例,实际上体现了每一个国民拥有的GNP可以支撑高等教育在校规模的状况,1995年世界生均公共高等教育经费占人均GNP的比例为58.2%,其中发达国家为25.5%,发展中国家为78.9%,最不发达国家为125.6%。这表明,发达国家一个国民拥有的GNP可以供4个大学生上学时,最不发达国家需要1.25人才能支持一个大学生。