开始于20世纪80年代的中国高等教育体制改革，可以说是建国以来中国高等教育领域中最深刻的一场变革，对中国高等教育的发展具有全局性的影响。在这一变革中，政府与高等学校的关系正在发生一种缓慢的然而却是根本性的变化。其中某些变化已反映在中国近几年制定的法律当中，还有一些变化虽然还不太确定，但也已触及到了权力和利益的重新分配的问题，需要进一步理顺政府与高校之间的法律关系。 一、高教体制改革中政府与学校行政关系向法律关系的转变 政府与学校的关系从法律的角度看就是一个权力如何分配以及这种权力如何行使的问题。从上个世纪50年代到80年代初，中国的高等教育管理体制基本上是一个集中统一的管理体制。这一体制从一开始就有一个如何处理集中管理与合理分权的问题，它始终贯穿于政府与学校这对关系之中。应当说，在这一问题上，长期以来我们比较强调集中管理，政府对高等学校一直采取以行政命令为主的高度集中的管理方式。政府包揽了从举办到办学、管理的一系列权力，高等学校的办学权力实际上是很有限的。一些本该由学校决策的事务被集中到政府，因而带来很大的弊端。学校的举办经营、经费投入、专业设置、招生计划、教师管理、毕业生分配等，高等学校的一切行为几乎都直接或间接地涉及到政府的行政管理。在这种情况下，高等教育领域的社会关系就其基本特征而言，主要是政府与学校之间的一种行政关系。 改革开放以来，中国高等教育事业的发展出现了前所未有的新局面，一种高等教育管理和办学的新局面正在出现，从而带来高等教育领域内社会关系的变化和改组。这种变化表现在政府与高等学校关系的调整上，其基本问题是如何形成一个既利于政府进行统筹管理，又利于调动各种社会力量参与办学的积极性，学校又有较大的办学自主权这样一种管理关系。这意味着政府必须转变职能，在加强宏观调控的前提下向高等学校放权，使高等学校逐步成为具有自主办学权的实体。这势必会使政府和高等学校的主体地位及权责都发生很大的变化，并且使原先相当大的一部分具有行政性质的法律关系发生性质上的变化。 从当前看，传统的高等教育领域内的社会关系，正逐渐分化为两类关系：一类是以权力服从为基本原则，以对高等学校的行政管理为主要内容的纵向型法律关系，即行政法律关系；另一类是以平等有偿为基本原则，以财产所有和流转为主要内容的横向型法律关系，即民事法律关系。 高等学校领域中的纵向型法律关系实质是国家如何领导、组织和管理教育活动。这一关系的主体及其权利和义务都是由法律预先确定的，当事人没有自由选择的余地。政府在与高等学校发生关系时，以国家的名义出现并行使法律规定的职权。在学校不履行规定的义务时，政府机关可以强制其履行，而政府不履行职责，学校只能请示履行或通过向有关国家机关提出申述或诉讼等方式解决。因此，政府与高等学校的关系具有不对等性。政府作为法律关系的一方，占据着主导地位，政府机关与高等学校有关的一切行政行为，都不可避免地会对学校产生直接的权威性的促进、帮助或限制、制约作用。 高等学校中的横向型法律关系中，当事人之间的地位是平等、自愿的，并且一般是等价、有偿的。这类关系涉及面颇广，例如财产、土地、学校环境、人才培养合同、智力成果转让、接受捐资、投资、贷款乃至学校创收中所涉及的权益，都会产生民事所有和流转上的必然联系。这类关系伴随近年来高等教育体制改革的发展而日益突出。例如由于扩大了高等学校的办学自主权，高等学校在执行国家的政策、法令、计划的前提下，有权与外单位合作，联合办学，建立教学、科研、生产联合体；有权与国外办学机构合作办学；有权向学生收取学费；有权聘任和管理教师；在办学体制上，除了国家办学外，鼓励社会组织、个人和其他社会力量办学；积极倡导行业部门、地方政府及企业、科研机构与高等学校之间的联合办学；在经费筹措上，除了国家财政拨款外，可以接受捐款、投资、可以向金融机构贷款等。在新的体制下出现的种种关系中，各主体之间一般并不具有行政上的隶属关系，因而构成一类特殊的具有民事性质的社会关系。 因此，从高等学校来看，在其活动时，依据条件和性质的不同，可以具有两种主体资格：当其参与行政法律关系，履行行政上的义务同时具有行政相对人应具有的权利时，它就是行政法律关系的主体；当其参与民事法律关系，取得民事权利和承担民事义务时，它就是民事法律关系的主体。 上述这种变化正导致传统的政府与学校这两个主体之间的关系，在改革的过程中，逐渐分化、改组，逐渐演变为举办者、办学者和管理者三个主体之间的关系。举办者是指投资举办学校的主体。作为学校的决策者，它的主要的职能是提供必要的办学经费和条件、决定学校发展方向及人才培养规格、任命或聘任校长、对办学活动实施监督等。1995年，《教育法》已经突破了原先的由政府独家办学的旧格局，按照法律规定，举办者可以是各级政府，也可以是企业、事业组织、具有法人资格的社会团体或公民个人。它们可以单独举办，也可以联合举办。办学者是指组织和管理学校日常办学活动的主体，在高等学校中，也就是学校的校长及其办事机构。办学者行使法律规定的办学权力，在专业设置、招生、就业指导、教学工作、科学研究、社会服务、筹措和使用经费、人事管理、职称评聘、工资分配、对外交流等方面拥有决定权。管理者是指行使国家教育行政权的主体，在我国也就是各级政府及其职能部门管理者，负责统筹规划和宏观管理全国的或所辖地区的高等教育工作，用法律、经济、计划、评估、监督、信息服务以及必要的行政手段对高等教育实施组织和领导。
