地方债券是地方政府债券的简称,是一个与中央政府债券(国债)相对应的概念,亦称地方公债。它是地方政府根据本地区社会经济发展状况和资金短缺程度,在承担还本付息责任的基础上,向社会公众发行的债务凭证。发债所募集的资金和还本付息均列入地方预算;筹集的资金一般用于解决地方财政资金的不足或用来兴建大型项目。在国内已有的文献中,一般地方债券分为一般债券和专项债券两种。前者指地方政府为缓解资金紧张或解决临时所需经费的不足而发行的债券,其偿还一般以当地财政收入作担保;后者是为筹资建设重点项目而发行的债券,如地方政府为修建铁路、公路、电气或兴办盈利性企业向社会发行的债券,一般从项目建成后取得的收入中偿还。 建国初期,我国曾尝试过发行地方债券,后来由于种种原因,我国停止了地方债券的发行。 随着市场经济的进一步发展,地方债券这一目前在国外已经比较普遍的债券市场品种,必然也会再次出现在我国的债券市场上。从我国目前各个方面的情况来看,重新开放地方债券市场的时机和条件已经成熟,经济改革、开放发展的形势和实施也为地方债券市场的开放提供了现实可能性。 一、地方政府需求推动地方债券市场的发展 从理论上说,对于一国经济而言,政府在资源配置中所起的作用主要是提供市场不能提供或市场不能有效率地提供的公共产品。从公共产品的性质来区分,公共产品又可以分为全国性的公共产品、准全国性的公共产品及地方性的公共产品。地方性公共产品除具有公共产品的一般特性外,还具有一个特点即受益的空间性,即这种公共产品的收益局限在某个地区之内,在这个地区内的居民受益,而在这地区之外的居民则不受益。由于地方性公共产品具有明显的空间性,所以其供给就只能由该地区的政府来提供,而不能由中央政府来提供。更重要的是,地方政府提供地方性公共产品最能体现该地区居民的偏好,因而也是最有效率的。显而易见,地方政府拥有相对独立的行政权,因而也必须提供地方性公共产品。 当然,地方政府提供地方公共产品需要资金,这当中纯公共产品(如行政支出等)的提供主要依靠税收来筹集资金,而准公共产品(如收费公路等)的提供一般来说主要依靠税收、准公共产品的规费收入。若这些资金不能满足需要,地方政府就必须通过其他渠道筹集资金,发行债券即是其中比较有效的一种。 再从我国的实际情况来看,改革开放20年来,我国城市基础设施建设取得了显著成就,城市供水、供热、桥梁、道路、交通状况等都有了明显的改善,但仍满足不了经济飞速发展、城市规模不断扩张、人口急剧增长所带来的巨大需求,市政建设欠账严重:城市供水矛盾十分突出,50%以上的城市缺水;公共交通结构畸形,交通设施发展缓慢,交通方式落后;城市生态环境恶化未能得到有效遏制……造成这种状况的原因除了投资、运营体制上的弊端外,最直接的原因就是资金缺乏、投入不足。 目前,我国城市基础设施建设资金主要来自中央和地方财政、商业银行和政策性银行以及资本市场。而眼下无论是中央财政还是地方财政,增加对基础设施建设的投入都存在相当大的困难;商业银行对市政项目提供贷款也有诸多局限性,其资金来源多是短期存款,长期贷款比重不可能过高;政策性银行的资金来源有限,且贷款对象侧重于全国性基础设施建设项目;资本市场应是市政建设筹资的重要渠道,并且我国已经开始利用国际资本市场为基础设施建设筹措资金,但国内资本市场远未有效地利用起来。 因此,改变我国城市基础设施落后、投入不足的现状,必须转变思路,按市场经济的要求,逐步建立多元化、多渠道、多层次筹措资金的新体制。基于此,无论是从理论上,还是从我国的具体国情上,地方政府都有着强烈的发行债券筹集资金的需求和渴望。在这个意义上,可以说我国地方债券的供给空间是十分广阔的。这也成为我国开放和发展地方债券市场最强大的动力源泉。 二、较强的市场承受力使开放地方债券市场成为可能 既然我国地方债券市场的供给相当充分,那么,市场需求及市场承受能力又如何呢?因为,再大的地方债券供给规模,如果投资者不愿意购买或者无能力购买,那么,地方债券市场的开放和发展也只能是一厢情愿。 从个人投资者来看,进入20世纪90年代以来,我国居民储蓄存款余额上升很快,平均每年递增27%,2001年底己达7万多亿元,可以肯定个人投资者的投资能力不存在问题。而且,在个人投资者投资渠道非常有限的情况下,个人投资者也要求有更多的投资品种和投资渠道选择。我国的机构投资者在最近一些年发展也很快,证券投资基金(包括封闭式基金和开放式基金)、保险基金社会保障基金、商业银行等,对于地方债券,也都有着巨大的投资需求和承受能力,都希望提供更多的资本市场投资品种,既可以分散投资风险,又为获得较为稳定的投资回报创造更多的机会。个人投资者和机构投资者的资金成为购买地方债券的重要资金来源。 另外,根据我国目前的状况,预算外资金规模已从1978年的347.1亿元猛增到1991年的3200亿元,占预算内财政收入的86.4%,1997年突破5000亿元,这也是地方政府可以运用发行债券形式吸纳的又一资金来源。 三、地方债券市场的开放和发展已经具备较好的外部环境 经过十几年的发展,我国资本市场逐步趋于成熟,市场的监督、管理手段和能力也逐步增强,这为开放和发展地方债券市场提供了一个良好的外部环境。一方面,在发行技术方面,我国已有多年发行国债、企业债、金融债的经验,特别是近20年的国债发行实践使我国在债券的发行方式、品种结构、期限结构、利率结构等方面都积累了丰富的经验。国债市场上形成了长中短期国债相结合,一般国债、专项国债、特种国债相结合,可上市国债和不可上市国债相结合,凭证式国债和记账式国债相结合,无记名国债和基本券面国债相结合,付息国债和贴现国债相结合的局面,同时也培养了一批精通债券发行和流通的中介机构和专业人才,这些都为地方债券的顺利发行提供了技术上的支持和保证。另一方面,我国现有的证券交易网络,包括上海、深圳两个交易所,银行间债券交易市场以及即将发展起来的场外交易市场(如柜台交易市场)等和交易规则都为地方债券的交易、为提高地方债券的流动性创造了最基本的条件。再一方面,我国市场中介机构,如投资银行、信用评级机构、会计审计机构等,已经有了较大的发展,它们能够为地方债券的发行、承销、评级、流通转让提供全方位的服务,并且对地方债券发行主体进行有效的市场约束和监督。最后一方面,我国保险市场的不断扩大(包括外资保险公司的进入)和保险体系的逐步完善(通过保险公司为地方债券进行保险),为转移地方政府的发债风险、提高广大投资者对地方债券的信任度,从而增加债券的流通性提供了保险保障。