移民政策历来是美国政府和社会关注的一个重要问题，从1996年移民法颁布以后，一 直变化不大。布什上台后，移民政策总的趋势是比较宽松，布什2001年7月10日在纽约埃利斯岛参加移民入籍仪式上发表讲话，认为移民不是美国一个亟待解决的问题，它是一个自信和成功国家的标志。作为移民政策松动的标志之一，7月布什在墨西哥总统福克斯的请求下，打算通过扩大临时工计划的方式给予在美的300万墨西哥非法移民以永久居留权，直至最后使其归化成为公民。 而“9·11”事件“改变了一切”，如何打击恐怖主义、加强安全防范措施、将恐怖分子拒之国门外，这些无疑是美国所面临的最迫切的问题，也引发了美国国内新一轮移民政策大讨论。 综合“9·11”后美国报刊对移民政策的讨论，持反对移民态度的人认为“9·11”至少暴露了移民政策的明显漏洞：①边境巡逻和执法力量薄弱。②外国人进出美国缺乏记录，也没有跟踪外国人的系统。③联邦政府各机构信息彼此不共享，也无各种层面的协调和合作。④国会屈服于亲移民集团和工商业界的游说，通过的移民法太宽松。⑤目前每年的移民数量太大，有人警告说，如果不改变现行政策，美国在未来十年中将接受1300万合法和非法移民。(注：Yahoo News,Oct.2,2001 The San Diego Union-Tribune,Oct.15,2001. National Review on Line,Oct.20,2001.)而主张保持移民政策不变的人士则认为，“9·11”不能改变美国向外国人开放的优良传统，保持向世界开放的最好办法就是采取严厉措施，改善目前移民法执法松弛的状况。(注：The New York Times,Oct.5,2001)美国社会公众舆论对移民的态度有了较大的转变，如CNN/USA Today在2001年6月的民意调查显示，42%的受访者认为应该保持现行的移民数量，41%的人认为应降低移民数量，“9·11”后不久再次调查，这两个数字相应变成了30%和58%。(注：National Review on Line,Oct.20,2001.)移民在公众眼里不再是辛勤工作、贡献经济和友善的家庭成员，而是一种致命的威胁。(注：The Washington Post,Oct.15,2001.)在美国的一些地方 也出现了反移民的事件，如“9·11”后一星期，曼哈顿的电话亭就出现了40多条反移民标语，而针对阿拉伯和穆斯林人的仇恨事件更是遍布全国。 在这种背景下，布什政府采取了以下措施，旨在加强国内安全。 一、加强对外国学生的控制 由于19名劫机犯中有3名是以学生签证进入美国的，其中驾机撞上五角大楼的哈尼在加州的一家语言学校报了名，交了申请费、学费和宿费后，从未在该校露过面。而另外两个劫机犯谢赫和阿塔以旅游签证入境，在学生签证未得到批准的情况下，开始在佛州的一家飞行学校学习。这都暴露了美国对外国留学生管理中的漏洞，在“9·11”后倍受批评。 1993年世贸中心爆炸案后，国会曾要求加强追踪外国人，包括留学生，命令移民局建立系统，使外国人的入境和出境都能记录在案。1996年的《非法移民和移民责任改革法》第一次用法律的形式，责成移民局建立跟踪外国人的制度，将到达和出境材料统一汇总，以防止外国人逾期不归。倡议该制度的得州众议员拉马尔·史密斯在1998年国会听证会上说，“如果没有这个制度，我们的政府就不知道谁来到美国和他们在该离开美国的时候是否离开，这对于美国使他的人民免于恐怖主义是至关重要的。”(注：The Wall Street Journal,Oct.24,2001.)但该制度却没有能够执行下去。原因来自多方面：首先是移民局已经不堪重负，每年约有3.5亿人次外国人进入美国，这意味着移民局的数据库每年将增加7亿项出入境记录，也意味着将增加入境口岸的等待时间，无疑就增加了移民局的工作强度。其次，国会对该动议的看法也有分歧。有的议员认为应该跟踪所有入境的人，包括成千上万一日游的加拿大人，有的人则认为记录乘飞机入境的人就行了。国会几次推迟建立该系统的时间，要求移民局的最后期限是2005年底，根据国会的命令，移民局于2000年12月5日前建立了一个行动小组，着手建立该系统；最后，建立跟踪外国人的系统的建议，遭到了来自商界和学校的强烈反对。商界害怕严格的边境检查措施，会使入境手续时间增加，影响依赖加拿大人入境消费的城市的经济。而学校更是害怕因此而丧失外国生员，影响学校的经济效益。2000年外国留学生占美国大学注册率不到4%，但却花费了120亿美元的学费及其他费用。(注：The New York Times,Jan.28,2002.) “9·11”后，跟踪留学生的工作被立刻摆上了日程。来自加州的参议员范因斯坦建议国会通过法律，暂停向外国学生发放签证6个月，以便移民局建立一个电脑系统，对进入美国的外籍学生进行严格的背景调查，并给予监视。邦德参议员建议应该给予签证官2周的时间，以便其对签证申请人背景进行调查。他们的动议一出台，就遭到教育机构的反对，教育机构认为，仅占美国每年签发的签证2%的学生签证是最可靠的，因为学生签证需提交来自母国的各种证明，大学不反对对学生签证的改革，但坚决反对停签学生签证。(注：Newsweek,Oct.6,2001.)停发学生签证的建议也遭到布什政府的反对，2001年10月21日美国国务院负责领事事务的助理国务卿玛利·瑞安在国会听证会上认为停发签证是个非常大的错误，在同次听证会上移民局代理副局长麦克·贝卡瑞夫特也表明，“传授民主没有比让学生们亲身经历更好的方法了”。(注：Washington File,Nov.7,2001.)
