各个国家在经济发展实践中，都不可避免地遇到了区域经济关系的协调问题，开发落 后地区、协调区域经济关系，避免其与发达地区差距过大，始终是区域经济关系调节的 重要内容和区域经济政策的基本目标，区域经济政策已成为所有国家经济政策体系的重 要组成部分。笔者曾有幸受原国家教委派遣和中欧高等教育合作项目委托，对欧盟及其 主要成员国比利时、法国、荷兰、英国、德国等的区域政策实地进行了考察，印象深刻 ，收获颇丰。欧洲联盟(European Union EU)所采用区域政策的目标、政策、手段，对 正在大步走上市场经济的中国和发展中国家来说，具有重要的借鉴价值。 一、欧盟区域政策的提出 欧盟的前身欧洲共同体(European Economic Community EEC)在推进一体化中，把解决 地区发展不平衡问题放在了突出的位置，制定了相应的区域政策，采取了一系列有效措 施。之所以如此，一个重要原因是其内部各成员国之间经济发展原本极不平衡，在区域 经济结构中，历来就存在着工业区与农业区、密集地区与稀疏地区、中心地区与边缘地 区的差别，各成员国、各地区之间在经济结构、投资率、就业结构和就业率、劳动生产 率以及经济增长率等方面存在着明显的差别。1970年，在欧共体十个富裕地区和十个贫 穷地区，人均GDP为3∶1，1977年，扩大为4∶1，共同体成员之一的希腊差距甚至超过5 ∶1。(注：European on the moveP1,1999年，共同体委员会《为地区而工作》，1999 ，1。)导致其经济发展不平衡的因素主要有四个：一是农业部门使用劳动力日趋减少， 城市化发展使农业地区青壮年劳动力不断外流；二是制造业对原材料的依赖下降，使其 日益向最终市场靠近，往昔以资源优势而繁荣的地区现在却日益衰退；三是随着收入水 平的提高，大城市和服务业发展迅速，加剧了地区的不平衡；四是垄断的存在和发展， 使市场成为不完全竞争市场，导致某些工业部门在经济技术竞争中趋于衰落时，资源和 劳动力不易迅速转移，造成人力、物力的闲置，衰落部门集中的地区由此成为萧条地区 。(注：杨逢珉、李宗植《欧洲共同体经济教程》第219页，兰州大学出版社，1993年版 。) 欧共体各成员国的区域发展政策相互不协调以及共同体的某些共同政策，对落后地区 的发展产生了消极的影响。从60年代以来，共同体成员国纷纷实施了自己的区域政策， 各国区域政策的初衷是力图缩小自己国内地区发展的不平衡，但从整个共同体来看，各 成员国、各地区之间的不平衡却因此而拉大。对整个共同体而言，其地区问题的产生还 起因于同经济一体化有密切联系的三个因素：一是地区差距由于经济发展水平参差不齐 的许多国家组成共同体而显得更大；二是共同体政策使各地区受惠或受害程度不同，如 共同体农业政策等对各地区特别是落后地区产生的不同影响加剧了地区间的不平衡，各 成员国对共同体进一步一体化出现了更多分歧，如果成员国内遭到最沉重打击的地区利 益得不到照顾，一体化的进展就要出现严重困难；三是共同市场使生产要素向效益较高 地区集中，使衰退地区或工业落后地区处于更加不利的地位，发达和落后地区的差距进 一步扩大。欧洲共同体的建立和经济一体化的进展，在某些方面加剧了地区之间的差距 。 随着共同体一体化的发展，客观上要求制订地区发展政策，这是因为：首先，关税同 盟和共同农业政策的实施产生的经济效益在各成员国和地区之间的分配并不是均衡的。 因内部自由贸易的发展，一些地区可能受损，另一些可能得益，对受损地区如不给予照 顾，经济一体化的进程就要受阻。其次，1974年共同体各国陷入旷日持久的经济危机， 经济停滞、通货膨胀和结构性危机，使共同体内的一些繁华地区一蹶不振，沦落为萧条 地区，原有的萧条地区就更加不景气，地区问题一时显得十分突出。再次，英国、丹麦 、爱尔兰等国七十年代陆续进入欧共体，使制订地区发展政策更显迫切和必要。可以说 ，西欧国家的区域政策是区域经济发展到一定阶段的产物，欧盟的区域政策始终是经济 与政治等方面一体化采用的重要工具。从欧洲煤钢共同体(ECSC)到欧洲经济共同体，再 到欧盟，区域差距与区域发展始终是一体化无可回避的问题。从一定意义上说，共同体 的成立就是为了解决传统产业为主的区域的经济萧条问题，避免出现重大的区域分化与 社会矛盾。 早在1973年，共同体委员会就通过了一份关于地区发展的报告，奠定了共同体发展政 策的基本构架，确定欧洲地区发展基金(the European Regional Development Fund ER DF)是执行地区发展政策的主要手段，欧洲社会基金、农业基金、欧洲投资银行也要发 挥一定作用。1987年，欧洲单一文件生效，共同体内部大市场的建设进程开始，为了进 一步增强共同体内部凝聚力，加强对落后地区的援助，共同体对地区发展政策手段进行 了必要的改革，将地区发展基金、社会基金、农业基金捆在一起，称之为结构基金(Str uctural Funds)，并努力提高使用效益。1989年，共同体在实施区域扶助时，将结构基 金成倍地增加，从1987年的7亿欧洲货币单位(ECU)上升到1992年的14亿欧洲货币单位。 并将基金的活动集中起来，首先用来帮助欠发达地区，这些地区占了共同体人口的20% ，欧洲地区发展基金在这些地区的投资比重从7%提高到了8%。其次，帮助扭转工业生产 下降的地区，共同体从地区发展基金中切出30—20%用于对经济下降地区工业的支持。 又次，解决长期失业，给青年提供一体化就业机会，加速农业结构的合理化，鼓励农业 地区的发展。 有关数据表明，共同体区域政策导致的社会经济效益和进步显而易见。1996年与1986 年相比，25个人均GDP最低的区域从欧盟平均水平的52%增加到59%，10个最贫穷区域的
