一、引子 10年前，权力走廊上很少有人谈到公民社会，但现在人们却对伙伴关系、参与以及公 民团体在促进可持续发展中的作用津津乐道。尽管人们对“新外交”、“软权力”、“ 复合的多边主义”等概念的理解不甚全面，实践应用中也并不理想，但这些概念已经将 公民社会置于国际政策讨论和解决全球性问题的核心位置(Edwards，1999)。虽然国际 关系中的这种显著变化预示着我们普通人的美好未来，但同时也还存在着激烈的争论， 问题很多而答案却无处可寻。事实上，“公民社会”是一个活动领域，而不是一件物品 ；虽然它经常被看作是未来进步政治的关键，但这一领域充满着各种相互冲突的不同利 益和议事日程(Scholte，1999)。就此而言，全球性组织仍然受制于以国家为基础的国 际谈判机制，而且在任何富有意义的层面上开启非国家参与都是异常的困难。我们可以 憧憬“全球共同体”，但我们还没有生活于其中，而且在很多时候“全球治理”意味着 一种弱肉强食的体系。解决这些缺陷将是一项在未来许多年内需要政府、政府间组织、 企业和公民社会共同参与的巨大而复杂的任务。在这篇文章中，我将提出三个问题：公 民社会为什么如此之快地提上了国际议事日程?我们面临的困境是什么?以及联合国怎样 协调那些塑造21世纪体制的不同行动者的各种需求? 二、公民社会的兴起 1.国际发展观的变化 至少有三个原因可以解释国际领域公民社会的复兴。第一个是国际发展观的变化。近 年来，人们明显偏离了所谓的“华盛顿共识”——相信自由市场和西方民主能为世界范 围内的发展和减少贫困提供蓝图。新兴的“后华盛顿共识”的核心是将公民社会置于发 展政策辩论核心的一系列概念。首先，一个强有力的社会和制度结构是增长和发展的关 键：“社会资本”——大量的社会网络、规范和公民组织——在实现其目标上与其他形 式的资本同样重要。其次，人们认为更加多元化的治理和决策形式在形成经济结构变迁 和其他关键改革的社会共识方面更为有效：共襄发展议事日程被认为是实现可持续发展 的关键。再则，公共部门、私人部门和公民的角色在经济学和社会政策中得到重新界定 和重塑，解决问题的最佳路径在于这些不同行动者的合作与联合。最后，国际组织需要 更强大的公众和政治支持者，否则，它们将失去其合法性，而这将具有潜在的致命后果 。 公民社会是所有这些理念及其成功应用的核心。虽然对一些基本假设来说其经验证据 尚不完整，但捐助方已经形成下述共识：“强大的公民社会”是取得成功的发展绩效的 关键。公民社会作为核心论题已经成为国际发展话语的主流。 2.新的治理概念 当我们超越国内领域来理解这些观念时，第二个主要转变就意味着国际关系概念上静 悄悄的革命。当科菲·安南谈到“新外交”时，他其实是在回应一种共识即全球治理的 特性——处理跨国的公私行为的规则、规范和机构——正在以新的、引人注目的方式发 生着变化(Annan，1998)。随着经济和文化全球化的发展，国家对治理的垄断正受到来 自营利和非营利部门私人行动者日益增强的影响力的挑战(Rosenau和Cziempel，1992； Archibugi和Held，1995)。公司和私人资本的流动对日益整合的全球市场所提供的机会 作出迅速的反应。相比之下，因为需要民主、需要在众多不同利益之间协调，国家与公 民社会的反应就必然缓慢、分散和凌乱。从理论上讲，公民社会是对日益膨胀的市场力 量和逐步衰落的国家权力的一种平衡力量，但在实践中，尤其是在全球范围内，几乎没 有什么正式结构来表达这种平衡的权威。跨国非政府组织网络很多，但却没有可与之对 话的世界政府，也很少有全球公民在全球公民社会更深层的含义上去建构它。其结果是 在全球治理过程中表现出日益明显的民主赤字。 尽管存在这些困难，但在下个千年中，治理不可能只意味着借助统一的全球性权力来 实施单一的国际法结构，这点已经很清楚了。更有可能出现的情况是作为一个不同权力 形式(国家、公民和市场)、不同调节方式(法律、习俗和社会规范)之间多层相互作用的 过程。它们齐心协力追求共同的目标，解决争端，在相互冲突的利益之间通过谈判进行 权衡取舍。我们可以在全球环境规制如《蒙特利尔议定书》、以及国际上各种针对地雷 、债务、童工和其他问题的运动中发现这种治理的早期模式。有些人(Kaul，1999；Rei nicke，1998)将其描述为“全球公共政策”，其他人(Smith et al，1998；Waterman， 1998)则称之为“多轨外交”。公民团体在这些运动中发挥了关键作用：全球范围内行 动起来的15000多个跨国公民网络中，有90%是在近30年间形成的(O'Brien et al，1999 ；Edwards et al，1999)。这种治理形式是混乱的、难以预测的，但它最终将是更有效 的——通过赋予普通公民在主导世界政治问题上的更大发言权和解决问题时更多的责任 。 目前，全球规制中的公民社会参与倾向于通过利益集团网络(尤其是非政府组织)而不 是通过正式的代表制结构来发挥作用(Keck和Sikkink，1998；Higgott和Bieler，1999) 。这就提出了关于公民团体及其未来，尤其是结构、治理和责任等重要问题，而这些问 题可能会在逐渐出现的全球秩序中腐蚀其作为社会角色的合法性基础。正如我随后在本 文中所示，准确地说，评论者正是在这一领域中提出了越来越多的重大问题。然而，随 着全球治理变得更加多元化，更少受制于按照领土主权界定的国家体系，公民社会的作 用必将不断增强。
