1992年，美国前总统布什在离任前7周决定向索马里派遣维和部队，当时多数美国人支 持这一人道主义救援行动。第二年10月3日，在一次美军与索马里叛军交火过程中，美 军士兵18人阵亡、78人受伤。翌日，各大电视台在播出这一消息时还有一名美国士兵被 打死后被拖在摩加迪沙街道上的镜头。随即，美国公众要求美军撤出索马里的电话潮水 般涌向国会山。调查显示，有85%的民众要求“带孩子们回家”。经过3天紧急磋商，克 林顿总统遵从公众舆论，于7日宣布将于1994年3月31日前撤出全部美军战斗部队。11个 月后，在美国军队入侵海地的前几天，《芝加哥论坛报》发表了一幅漫画：满载军人的 舰艇正在海地登陆，指挥台上的克林顿口中振振有词地说：“应该让民意调查人员打头 阵”。漫画反映出美国各界的一个比较普遍的观点：克林顿政府的外交政策受到公众舆 论相当程度的影响。 所谓公众舆论(Public Opinion，也译为“民意”)，即大众的观点，古已有之，在本 文中是指对大众就某一或某类事务观点的抽样调查(Survey on Public Opinion，也译 为“民意测验”或“民意调查”)所得出的具有统计学意义的公众的看法。有人认为影 响政府决策的民意范围应该更广，立法机构成员、媒体、信函、院外集团乃至周围朋友 同事等“政府认为应该引起重视的个人的意见”(注：V.O.Key,Public Opinion and Am erican Democracy(New York:Knopf,1961),p.14.)都构成对于决策者来说的公众舆论。 但从研究的角度讲，范围又过于宽泛，涉及多个学科，决不是一篇文章乃至一本书所能 承担的。在概念上容易引起混淆的是公众舆论与媒体舆论(opinion of mass media)， 后者主要是指新闻媒体(广播、电视、报纸杂志等)的观点。二者虽然依不同问题、不同 地点、不同时间相互影响甚至互为因果，但却是不同主体。一般说，越是民众熟悉的问 题(如国家内政)，前者越独立于后者；而在外交问题上，二者的关系则十分紧密。 美国比较科学的民意测验的出现是以1935年盖洛普(Gallup Poll)民意机构(American Institute of Public Opinion)的建立和3年后《民意季刊》的创立为标志的。美国国 务院早在第一次世界大战之前就成立了信息处(Division of Information)以引导民众 对外交政策的态度，对公众舆论的了解和引导成为美国外交决策程序的一部分。二战以 后，各种民意调查机构纷纷建立，新闻媒体也不定期进行公众舆论的调查。自称是非赢 利、非党派研究和出版机构的美国芝加哥对外关系委员会(CCFR)，是这方面的一个权威 机构。1974年，面对越战后就美国外交政策而展开的全国性大辩论，当时的国务卿基辛 格指示该机构在对外政策方面进行民意调查。从1975起，CCFR每4年以“公众舆论与美 国对外政策”为题就内政外交选择、大国关系和重要的地区问题进行一次民意调查并予 以公布。 在美国国际关系学界，自由主义与现实主义对公众舆论与外交决策的关系一直有着不 同乃至对立的观点，并在20世纪交替影响着美国外交决策的理论与实践。 一 自由主义可追溯到现代国家体系出现的威斯特伐利亚条约时期(1648年)。英国哲学家 边沁(Jeremy Bentham)把公众舆论置于判断政府的合法性与有效性的位置，认为是惟一 能够修补政府错误的力量。其“持久广泛的和平计划”(Plan for an Universal and P erpetual Peace)提出了废除秘密外交的主张。(注：Jeremy Bentham,Works of Jeremy Bentham(New York:Russell & Russell,1962),p.516.)康德指出，在外交政策上，共 和制政体更和平，因为公众可以构成对决策者的制约；反过来，对公众的义务也限制了 决策者挑起战争的行为。这些观点的核心是“区别开了爱好和平的公众和可能由于种种 理由寻求战争政策的领导人”。(注：Ole R.Holsti,Public Opinion and American Fo reign Policy(University of Michigan Press1994),p.10.) 与自由主义相一致的民主理论是代表论(delegate view)，提出官员是民众选出来的代 表，其政策必须代表多数选民的意愿(公众舆论)，而这些意愿是通过特定渠道(选举、 民测、利益集团、媒体等)表达出来的。正如美国前总统林肯在1848年所说：“所有民 主代议政府的最基本、最重要、最持久的原则之一就是被选出的代表要遵循选举他们的 人的意愿。”(注：John G.Nicolay and John Hay,eds.,Complete Works of Abraham Lincoln,Vol.2,p.71.) 二战前，自由主义的公众舆论观主导着美国外交决策的理论和实践。第一次世界大战 也被称为是公共关系战。从战争一开始，交战双方就不遗余力地去赢得有关各国、特别 是美国公众舆论的支持。其彩书(Color Book)战的热度不亚于炮火纷飞的战场。第一次 世界大战也是自由主义与现实主义关于公众舆论在对外关系中位置的重要议题，威尔逊 主义的出现使自由主义一时占了上风。威尔逊把国际事务和外交的民主化作为建立战后 世界秩序的基础，提出只有自由人民才能选择人类的利益而不是狭隘的一己私利。他认 为，公众舆论对于精英的冒险行为可以起到一个刹车的作用，使政策制定者由于害怕失 去大众支持而不去走极端。(注：Herbert G.Nicholas,“Building on the Wilsonian Heritage”,in Arthur Link,ed.,Woodrow Wilson(New York:Hill & Wang,1968),p.18 4.)边沁持久和平的蓝图——“公开的契约”成为威尔逊14点计划中的第一条。1912年 诺贝尔和平奖得主，前美国战争部长、国务卿、参议员埃廉·如特(ELihn Root)在《外 交季刊》创刊号头条文章中表达了自由主义者对外交政策民主化的看法：“当外交政策 掌握在独裁者和寡头政治者手中时，战争往往源自邪恶；当外交政策掌握在民主政治手 中时，战争有时则是错误信念的结果。人类找不到一种方法来改变为王者的坏心肠，但 能找到为民者防止当权者按错误观念行事方法，靠后者，世界就能受益。”(注：Forei gn Affairs(New York:Council on Foreign Relations),Vo.1,Sept.15,1922,p.3.)
