欧安组织(OSCE)的前身欧安会(CSCE)在冷战期间一直是东西方两大对立军事集团的联 系纽带，在预防两大集团之间的危机与冲突方面，欧安会通过裁军谈判进程与建立信任 与安全措施发挥了重要作用。冷战结束后，欧洲地区安全结构发生了深刻变化，被两极 格局掩盖的各种矛盾突显出来，地区危机和冲突增多，其复杂性和严重后果对欧洲各国 的利益和价值观形成了挑战，并影响地区的安全和稳定。冷战结束后，北约和欧盟在适 应新形势的战略调整中都把地区危机处理放在了重要地位，欧安组织也不例外。本文试 图在对欧安组织冷战后的职能调整概述的基础上，对其在维和与冲突预防方面所发挥的 作用进行分析，并对其在冷战后欧洲安全结构中的地位展开讨论。 一、欧安组织工作重点的转移 冷战后，欧安组织工作重点向危机处理方面转移是在美欧国家的积极推动下进行的。1 991年6月南斯拉夫内战的爆发，促使欧洲各类组织如北约、欧盟、欧安会等将工作的重 点转向危机处理与维和行动上来。1992年到1993年是欧洲各安全组织激烈争夺维和与危 机处理主导权的两年，一方面各安全组织自身积极进行适应性调整，出台各种新的政策 ；另一方面想方设法排挤外部竞争者，抢占有利地盘。1992年前后，正是北约内部就域 外行动展开讨论，并开始积极寻求解决北约域外行动合法性的时候，美国看到了欧安会 的可利用之处，因而积极推动北约奥斯陆会议达成了北约将在欧安会授权下维和的决议 。自此后，北约的各种会议文件开始承认欧安会在维和与预防冲突领域的重要作用，并 强调各种安全组织相互合作和连锁的重要性。1991年11月北约出台的联盟战略新概念文 件，对欧安会的作用还很少提及。1992年6月的北约奥斯陆外长会议公报，开始强调欧 安会的重要性，承诺在1992年底召开的欧安会赫尔辛基会议上进一步加强欧安会的作用 并增强它的行为能力。1992年底，北约外长会议公报提出，“欧安会在发展合作安全手 段、冲突预防和危机处理方面起着主要作用。”正是由于北约需要欧安会在维和行动方 面的授权，因而推动了1992年3月欧安会外长会议和7月欧安会赫尔辛基首脑会议成功召 开，并推动了欧安会的机构化和组织化。 1992年赫尔辛基文件，又称“变化的挑战”，对欧安会的任务做出了新的规定。文件 指出：“欧安会一直曾是促进变化的工具，现在它必须适应管理变化的任务。”在这个 转变的时代，欧安会的重要性表现在“通过触及产生问题的根源预告侵略和暴力行动， 并以适当的方式和平地预防、管理和解决冲突”。(注：Helsinki Summit Declaration ,CSCE,Helsinki Document 1992,The Challenges of Change,Paras,18,19.Http://www .osceprag.cz/ e/ docs/ summits/hels92e.htm,Para.18.)文件明确规定：欧安会的维 和行动将涉及“民事和/或者军事人员”，规模上可能有大有小，采取的形式多种多样 ，包括派遣观察员、监督使团到大规模的力量部署。(注：Helsinki Summit Declaration,CSCE,Helsinki Document 1992,The Challenges of Change,Paras,18,19.Http://www.osceprag.cz/ e/ docs/ summits/hels92e.htm,Para.18.)文件还规定，“欧安会将 在成员国之间或成员国内部产生冲突的情况下从事维和行动，并准备在个案的基础上寻 求像欧共体、北约、西欧联盟和其他组织和机制包括独联体在内的维和机制的支持。” (注：Helsinki Summit Declaration,Helsinki Document 1992,The Challenges of Change,Para.20.)这一规定“使欧安会历史上第一次变成了一个具有行动职能的组织”。 (注：Ghebali,“The July CSCE Helsinki Decisions”NATO Review,No.4,Aug.1992,Vol.40,PP.3-8.) 为了落实和完成“预防、管理和解决冲突”的任务，1992年赫尔辛基文件进一步加强 了欧安会的组织机构。在决策机制方面，提高了高官委员会在早期预警、危机处理、和 平解决争端与维和行动决策的地位，还设立了少数民族高级专员的职位，作为早期预警 的工具。 赫尔辛基会议对欧安组织的重要性，在于它为欧安会规定了维和的使命，从而为其在 冷战后的生存和发展奠定了基础。这一时期欧安会作用突显，主要是因为其他安全组织 还没有为维和做好准备，而这个任务因南斯拉夫问题迫切地提上了欧洲安全的议事日程 ，再加上北约需要从联合国和欧安组织获得域外行动的合法性授权，正是这些因素共同 促使各欧洲主要力量为欧安组织赋予重要的使命。 二、维和使命的限度 尽管1992年的赫尔辛基文件明确了欧安会在冷战后的任务，并提高了它的组织化程度 ，但要想使一个拥有54个成员国并采取一致同意方式决策的组织在实际行动方面有所进 展，并不是一件容易的事。欧安会面临着完善其组织机构、健全危机决策机制、提高组 织行动能力、特别是形成成员国安全共识的艰巨任务。 1994年底召开的布达佩斯会议被广泛认为是一次说明欧安组织在欧洲安全问题上表现 “暧昧”(注：Istvan Szonyi,Center for International Security and Arms Contro l,“The False Promise of an Institution:Can Cooperation Between OSCE and NAT O be a Cure?”Columbia International Affairs Online,Http://wwwc.cc.columbia.edu.p.2.)的会议。这次会议既没有赋予欧安组织以法律条约基础，也没有加强其行动 能力，使其能够完成1992年赫尔辛基文件中规定的承担维和的使命，只是将欧安会的名 称改为欧洲安全与合作组织，因而被认为这只是“形式上而非实际上的”一种转变。( 注：Victor-Yves Ghebali,“After the Budapest Conference:the Organization for Security and Cooperation in Europe”,pp.25-27.) 导致布达佩斯首脑会议成果有限的重要原因是因为美国不愿看到欧安组织有较大的发 展。这次首脑会议召开的时间，正是冷战后欧洲安全形势发展的重要转折阶段。波黑危 机对欧洲各种安全组织的考验到了1994年底已经基本有了结果，美国的领导作用和北约 的地位突显，欧盟经历了较大的挫折，美国与俄罗斯在北约东扩和波黑问题处理上的矛 盾，使美俄关系从冷战结束之初的“蜜月”中冷了下来。因此，布达佩斯会议上美俄之 间的斗争相当激烈，最后美国的意见占了上风。
