外交政策制定中的美国国内政治学

      国内政治影响外交政策制定的理论依据

      罗伯特·帕特南(Robert D.Putnam)指出，国际制度的实施是一个“双层次博弈”(注 ：关于“双层次博弈”(LII“博弈”)，可参见Robert D.Putnam的Diplomacy and Dome stic Politics:the Logic of Two-Level Games,Double-Edged Diplomacy:Internatio nal Bargaining and Domestic Politics(edited by Peter B.Evans,Harold K.Jacobs on,and Robert D.Putnam,University of California Press,1993,P431—460)一文。 帕特南在文章中指出，国家领导人在与外国领导人进行谈判以达成某项协议的过程中， 不仅要同谈判桌上的国外对手进行讨价还价的“博弈”(第一层次的“博弈”，或LI“ 博弈”)，而且有国内的各种政治势力间的“博弈”(第二层次的“博弈”，或LII“博 弈”)。)(LI和LII“博弈”)的过程。那么，在美国国内的“博弈”(LII)过程中，有哪 些因素会影响甚至制约一项国际制度的实施呢?海伦·V·米尔纳(Helen V.Milner)认为 ，“国内偏好结构对理解国际合作起关键的作用”。(注：Helen V.Milner:Interests,Institutions,and Information:domestic politics and international relations,P rinceton,New Jersey,Princeton University Press,1997,P33.)按照她的观点，国家 并不是一个单一的行为体，而是由三个不同的主要行为体构成——行政部门、立法部门 和利益集团。他们之间的利益将决定一个国家的国内偏好结构。换言之，一国是否决定 与他国合作或实施一项国际制度，最终是由这三个行为体以及他们之间的互动关系来决 定的。但米尔纳的“三行为体决定论”并不能给我们提供一幅美国国内LII“博弈”的 完整画面，且有简单化的危险。因为这种观点似乎没有足够重视下图1中所列“外部的 政治制约”中的政党、传媒和公众影响力的作用。所以，在此十分有必要引入杰弗里· S·兰提斯(Jeffrey S.Lantis)的观点加以补充。图2显示了美国国内的哪些因素将影响 到国际合作和国际制度的实施。

      

      资料来源：李道揆：《美国政府和美国政治》(上)，北京，商务印书馆，1999年，第5 6页。

      图1说明：

      (1)行政部门对立法部门的制衡：提交咨文、提出立法建议、谈判条约、否决议案。

      (2)立法部门对行政部门的制衡：拨款、推翻总统否决、监督财政、弹劾、批准条约( 参议院)、拥有立法权、建立各行政部。

      (3)司法部门对行政部门的制衡：司法审查。

      (4)行政部门对司法部门的制衡：任命联邦大法官及其他联邦法院法官。

      (5)立法部门对司法部门的制衡：建立法院、规定法官薪俸、控制法院预算。

      (6)司法部门对立法部门的制衡：司法审查。

      

      资料来源：Jeffrey S.Lantis,Domestic Constraints and the Breakdown of Intern ational Agreements,Praeger Publishers,1997,P19.

      从图2可以看出，国家领导人在国际组织中就经济或安全问题作出决定，并使之成为具 体的外交政策时，国内的五个因素将影响到合作或背约的决定，它们是：主要政党的团 结、统治联盟的共识、效果的对称、选举结果和公众支持，其影响度是依次由里向外递 减的。制度的实施与否，与这五个国内政治因素有着直接的紧密关系。如果出现以下五 种情形，制度实施的可能性就相对较小：政府中主要政党存在分歧；联合政府中政党间 存在分歧；所涉及的是有关经济的、而非军事安全的问题；主要政党在全国性或地方性 选举中失利；主要政党在民意测验中支持率偏低。因此，在国际制度实施的“双层次博 弈”过程中，进行LII“博弈”即国内“博弈”时，除了政府内部权力制衡所带来的制 约以外，外部的政治制约理应包括来自政党、利益集团、传播媒介以及公众舆论等方面 的制约。而国际社会的制约更是独立地构成了LI的“博弈”——不同国家领导人(如总 统)之间的“博弈”。结合图1和图2，本文将侧重对美国行政当局和国会在外交决策中 的不同作用进行分析。

      美国的宪政架构：总统与国会争夺外交主导权的根源