恐怖主义早在“9·11事件”之前就已经是美国政府和公众的心头之患，多年来，反恐 一直被列为美国国家安全战略的重要目标之一。许多专著及文章披露了美国境内外恐怖 案件内幕、国际恐怖主义组织及其运作方式、大规模毁灭性恐怖袭击的可怕前景等，但 很少专门讨论如何处理打击恐怖主义与美国外交之间的关系。美国前中央情报局“反恐 中心”副主管、中情局长特别助理保罗·皮勒撰写的《恐怖主义与美国外交政策》(Pau l R.Pillar,Terrorism and U.S.Foreign Policy,Washington D.C.:Brookings Instit ution Press,2001)一书可以说是探讨二者关系的开山之作，其中心思想是，美国现行 反恐政策有损其他重要的国家利益，应将反恐纳入更大的美国外交政策框架中考察。 作者首先指出反恐在美国有被拔高或夸大之虞，提醒美国政府不要让反恐挤占美国外 交政策的重心，从而忽视甚至损害其他重要的国家利益。作者认为，恐怖主义不是美国 国家安全的根本威胁。美国的全球领导地位尚未受到恐怖主义的挑战或威胁。有能力挑 战美国领导地位或改变世界权力结构的中、俄、日等大国，没有参与恐怖主义，除伊朗 、苏丹、阿富汗(塔利班)外，其他伊斯兰恐怖活动并非国家恐怖主义，伊朗、伊拉克等 国与美国实力相差悬殊，只在特定的地区有影响力。受内在种族、宗教和民族差异的影 响，伊斯兰世界难成一体，恐怖主义也不是伊斯兰文明的必然组成部分。冷战后，以推 翻本国政权为目标的“红色”恐怖主义让位于以打乱国际权力秩序为目标的“杂色”恐 怖主义。所谓“国际恐怖主义”并没有形成联合统一的“恐怖国际”，因而尚未作为一 股整体势力对美国主导的世界秩序提出挑战。 作者认为，在相当长时期内，美国仍将是国际恐怖主义的首要目标，但美国人对反恐 存在三大错误认识。一是根据人员伤亡的多少来确定恐怖袭击事件的严重性。在作者看 来，保护无辜美国人生命这一目标固然“崇高”，但并不一定具有压倒一切的份量，相 反必须与其他重要的国家利益一起权衡，有些利益正是美国不惜以牺牲平民和军人生命 为代价也要加以维护的。二是决策圈、媒体和大众文化过分渲染恐怖分子使用核、生化 武器或电磁波武器袭击造成美国人大规模死伤。三是试图寻找一劳永逸的解决方案。作 者反对将反恐怖称作“战争”的提法，认为战争除了打赢就别无选择，也没有妥协的余 地。 在这本可能引起争议的专著中，作者批评美国政府没有将反恐纳入更广泛的外交全局 中来考虑，认为反恐地位提得太高，其他重要国家利益和目标可能被忽视。危害美国利 益的大多数恐怖分子来自国外，美国的反恐行动具有重要的外交影响，反过来，美国的 外交政策对反恐也有重大影响。反恐政策的制订必须作为大外交中不可分割的一部分。 随后，作者专门论述了反恐措施对美国外交政策及其利益的影响。美国官方的反恐政 策历经几届政府并没有重大改变，可概括为：不妥协、没商量；将恐怖分子绳之以法； 孤立并打击支持恐怖主义的国家，迫使其改变行为；对那些与美国合作的国家，加强他 们的反恐能力。这些措施主要是对抗性的、打而不拉的政策，其后果是进一步激化反美 的恐怖活动，损害了美国在海外的其他利益，将美国国家法律凌驾于国际法之上。 反恐措施包括外交、执法、财政、军事、情报及隐蔽行动等方面，但都有一定的局限 性。美国外交官很少有机会在直接的反恐斗争中展露外交才华，中情局站长或联邦调查 局驻外国的法律专员也可能是最有效的“外交”渠道。一般说来，双边反恐外交中反恐 的一面越大，效果越差；多边反恐外交有助于为制服对手提供法律框架并统一合作标准 。美国执法部门用于反恐调查的经费越来越多，执法的范围日益超越国界，但国际恐怖 分子主谋很难抓获，立案起诉更难。冻结财产和切断后援等财政手段在反恐中只扮演次 要角色，因为恐怖活动成本低廉，且恐怖分子地下资金流动极难追查。美国于80年代初 组建“联合特殊行动司令部”，是将武装部队投入反恐行动的指挥中心。军事打击的效 果虽有限，但它是不可缺少的最后“杀手锏”。 情报与隐蔽战线是最鲜为人知，但可能是更有实质意义的反恐工具。关于恐怖威胁的 具体情报极难获得，通过策反核心人物获得人力情报的机会很少。技术情报有很大的局 限性，恐怖分子对美国及其他西方国家的监听等侦察活动早有警惕。因此与恐怖有关的 情报对即将发生的恐怖袭击不能提供直接或判断性的预警。最近讨论的热点问题是，能 否对首要恐怖分子实施暗杀，以免因为追杀本·拉丹等少数恐怖分子而让某一个国家遭 殃。但将暗杀作为反恐手段涉及两大问题，一是暗杀恐怖元凶能否达到减少恐怖主义的 目的；二是出于道德和法制考虑，美国能否公开声明将“重操暗杀旧业”。 通过以上分析，作者得出的最根本教训是：恐怖主义问题只可控制却永远无法解决。 只有对其他国家利益有敏锐的判断力，才能理解反恐怖行动的有限性和复杂性。反恐战 是一场打不赢的战争。它与大多数战争不同，既无固定敌人，也不知确切结局；它也不 同于冷战，永远不会以敌人的内部瓦解而结束。因此，理性的反恐政策要基于深谋远虑 。
