作为欧洲一体化载体的欧洲联盟正面临东扩的严峻挑战和考验。这是欧共体/欧盟的第 五次成员国扩大，目前正在进行的两批入盟谈判共涉及12个申请国，其中10个国家来自 中东欧地区。这次扩大不仅数量多(前四次扩大总共吸收了九个国家)、政治战略意义大 (第一次在地缘政治上突破西欧区域吸收了前苏联和华约成员国)，而且对欧盟经济一体 化成就也构成严重挑战(10个中东欧国家的人均GDP还不到现欧盟15国人均GDP的1/3)。 从东扩实现前景及其后的连锁反应分析，未来欧盟将扩大到30国以上，届时将真正实现 其梦寐以求的统一“大欧洲”。由此可见，东扩对欧盟和欧洲一体化具有重大战略意义 和深远历史意义，并将对21世纪的欧洲格局以至世界格局产生重大影响。 然而，此次东扩的特殊性决定了它的难度要远远大于欧盟以往历次扩大，难点之一就 是欧盟拖延已久的机构改革。欧盟现行体制基本上延续的是五六十年代六国共同体时期 制定的模式，它已越来越不适应欧洲一体化发展的需要。冷战刚一结束，欧盟东扩就被 提上了议事日程，亦相应显示出了机构改革的必要性。但由于成员国在权益分配方面分 歧太大，一时难以协调，使改革一拖再拖，始终议而不决。随着东扩从酝酿到行动，现 在已进入实质性谈判的冲刺阶段(接纳第一批新成员的时间表已初步定在2003—2004年) ，机构改革问题再也无法回避，已不得不拿出新的改革方案。 一、尼斯会议改革方案 自1958年《罗马条约》实施以来，欧盟召开过四次关于修改和补充联盟条约的成员国 政府间会议。80年代中期召开的会议为建立统一大市场制订了“欧洲单一文件”。90年 代初期及中期召开的两次政府间会议对建立欧盟和启动欧元作出重大决策，先后制订了 《马斯特里赫特条约》(以下简称《马约》)和《阿姆斯特丹条约》。在机构改革问题上 ，由于争论激烈，这两次会议都未能提出方案。2000年2月，欧盟启动了20世纪最后一 次政府间会议，年底在法国召开的首脑会议上，成员国终于以《尼斯条约》形式就欧盟 东扩和机构改革作出重大决定。现仅就涉及机构改革内容的部分对《尼斯条约》作一评 析。 欧盟机构改革长期以来受到来自两方面的压力和挑战，一是关于民主化、合法性问题 ，主要批评包括欧盟机构官僚化，脱离欧洲民众，与成员国职责权限划分不清等。这涉 及欧盟和成员国之间职权划分和对欧盟授权范畴，属政治法制重大原则问题；二是关于 欧盟决策和执行机制效率问题，表现在机构日益膨胀臃肿，机制运转滞缓，重大问题往 往议而不决、决而难行，严重阻碍一体化进程。改革不仅涉及一体化的方向、目标和前 途，还关系到成员国间权益均衡的相应调整。有的问题事关根本，需从长计议；有的则 可从现实出发，通过协调权益、调整机制，以便尽快解决。尼斯会议把一体化最终目标 和制宪问题再推迟几年，要求开展公众大讨论，并责成2004年召开新的政府间会议予以 解决。关于东扩引发的机制效率问题，成员国首脑在限制一票否决权、扩大“特定多数 表决制”以及“强化合作”原则等方面达成了一致，并依据协调平衡原则对各成员国在 欧盟机构中的代表权作了适当调整，相关决议最终写进了《尼斯条约》。 欧共体/欧盟自成立以来，所有重大决策都是以“全体一致通过”表决方式做出的，每 个成员国都拥有一票否决权，可阻止重大决议的通过。为提高欧盟决策效率，推进一体 化进程，《尼斯条约》限制了成员国一票否决权的使用范围。当然，一些大国在某些特 殊领域为维护本国的特殊利益仍坚持保留否决权，例如英国在税收和社会保障方面，德 国在避难、移民问题上，法国在文化、音像服务，西班牙在地区援助问题上等等。尼斯 会议还将特定多数表决制的使用范围扩大到了40项，包括警司、外交和安全等领域，同 时确认了“强化合作”原则，即凡得到八国以上支持并由多数表决制通过的决议，其他 国家不得行使否决权。“强化合作”原则允许若干国家在一体化道路上“先行一步”， 也允许采取“保留”态度。 在重新分配各成员国在理事会决策投票时拥有的加权票方面，《尼斯条约》基本上按 照国家力量大小平衡为主导原则，据此，德、法、英、意各29票，西班牙27票，荷兰13 票，希腊、比利时和葡萄牙各12票，瑞典、奥地利各10票，丹麦、芬兰和爱尔兰各七票 ，卢森堡四票，如按人口比例计算，德国相当于280万人拥有一票，法国200万人拥有一 票，而丹麦则74万人拥有一票，卢森堡10万人拥有一票。显然以人口比例代表制而言， 表决权的调整适当照顾了中小国家的利益。对新申请国不予歧视也分别确定加权票数， 波兰比西班牙人口少70万却同样27票，匈牙利、捷克与比利时、希腊、葡萄牙人口相近 也同样12票，保加利亚与瑞典、奥地利人口相近也同样10票，斯洛伐克、立陶宛与丹麦 、芬兰、爱尔兰相近也各七票。欧洲议会议员席位的分配基本按同样原则处理。在欧盟 委员会各国代表席位问题上，大国甚至对中小国家作了让步。尼斯会议决定，原五大国 各拥有选派两名委员的权利，在东扩后将减为一名，当成员国数增加到27国后，再商议 对欧委会组成人数加以限制，可能考虑改为成员国轮流选派委员的办法。 关于“特定多数表决制”的票数比例问题，尼斯会议作了对大国稍为有利的倾斜。原 规定特定多数的比例是71.2%，在东扩后总票数增至345票，新的特定多数为258票，比 例提高到73.9%。这意味着三个大国联合一小国就可以阻止议案的通过，而22个中小国 家即使联合一致，也无法通过议案。 在尼斯会议权益再分配过程中，德国是最大赢家。统一的德国人口高达8200万，大大 超出法、英、意等欧盟大国，尽管德国在理事会中拥有加权票数与其他大国相等，但在 欧洲议会调整后的议席分配中，德国独占鳌头，一国有99席，英、法、意则各得72席， 德国比其他三大国要多占27席。对特定多数表决制，《尼斯条约》还有补充规定：必须 在国家、表决权、人口方面都达到多数才能通过议案，尤其确定必须得到欧盟总人口62 %的支持才能通过议案，这样只有德国独占优势。虽然不能说德国已拥有左右议案通过 与否的力量，但其在表决时的份量明显加重，超过法、英两大国。
