自“二战”以来，美国的公众外交(public diplomacy)受到了美国历届政府不同程度的重 视，成为美国政府执行对外政策的重要工具。美国新闻署自1953年建立后一直是美国公众外 交的主要实施机构。根据1998年12月30日美国前总统克林顿的《1998年外交改革与重组法案 》，美国新闻署于1999年10月1日并入国务院，国务院设立了专门负责公众外交与公共事务 的副国务卿，公众外交依然是美国外交中不可缺少的组成部分。了解美国公众外交的特点、 发展演变、主要活动及其在美国对外政策中的地位和作用，有助于我们加深对美国外交政策 的认识，本文仅就此作初步探讨。 一、美国公众外交的内涵与特征 1965年塔夫茨大学弗莱彻法律外交学院设立埃德华·R·默罗(Edward R.Murrow)公众外交 中心时，该学院首次使用了公众外交一词，用来指美国新闻署在教育文化和提供信息方面所 从事的一些非传统性外交活动。然而，对什么是公众外交，美国学术界和外交界一直存在着 不同的认识，下面是几种具有代表性的看法： 塔夫茨大学弗莱彻法律外交学院默罗公众外交中心认为：“公众外交通过公众的态度影响 对外政策的制定和实施。它是指传统外交之外的国际关系：政府在其他国家制造公众舆论； 一个国家的民间团体或利益集团与其他国家的民间团体或利益集团的往来；对外事务的报道 及其影响；外交官与外国记者等之间的交流；跨文化交流等。”“公众外交的核心是信息与 思想的跨国际流通。”[1]( p.3) 美国公众外交咨询委员会在1985年年度报告中提出：“公众外交通过向外国民众解释美国 的政策、向他们提供有关美国社会和文化的情况，使他们许多人亲身体验我们国家的多样性 ，以及为美国驻外大使和美国对外政策决策者预测外国公众舆论，来补充和加强传统外交。 ” 1989年年度报告中又进一步指出：“公众外交一词是用来确认美国政府的国际信息、文化、 教育项目。美国新闻署主要负责进行美国的公众外交以及就外国公众态度和认识对美国政策 的影响向政府提供建议。美国公众外交咨询委员会监督美国新闻署的工作和美国政府的其他 公众外交活动。”[2] 1987年美国国务院出版的《国际关系用语词典》认为，“公众外交是指由政府主办的、意 在引导或影响其他国家的公众舆论的项目；其主要工具是出版物、电影、文化交流、电台和 电视。”[3] 从事40多年公众外交活动的前美国新闻署则认为，“公众外交通过了解、引导和影响外国 公 众，加强美国公民和机构与外国公民和机构之间的对话，促进美国的国家利益和国家安全 。”[3] 汉斯·N·塔什既是一位从事美国公众外交的资深外交官，又是一位研究美国公众外交的权 威人士，他在自己的著作中提出：公众外交是“与外国民众进行交流的一个政府过程，目的 是使自己国家的理念和理想、制度和文化以及国家的目标和现行政策为外国民众所了解。” [4]( p.3) 根据以上几种看法，可以这样概括，美国公众外交是美国政府针对其他国家民众采取的对 外宣传和文化交流活动。具体而言，美国公众外交具有以下特征： （一）从内容上看，美国公众外交是从事对外文化宣传活动。美国公众外交的主要活动有： 通过出版物、国际广播、讲座等宣传美国的政策及美国政治制度和社会文化；英语语言教学 、人员交流及文学艺术作品展览等教育文化项目；图书翻译和对外赠书项目；在许多国家设 立图书信息中心；对外国公众舆论进行调查等。这表明美国的公众外交实际上是美国的对外 文化宣传活动。 由于历史的原因，“宣传”（英语为propaganda）一词在西方是一个带有贬义色彩的词汇。 西方人认为，“宣传”是用虚假手段影响公众舆论，欺骗人民，以达到一定的政治目的，是 不光彩的行为。因而，在美国外交活动中就以“公众外交”代替“宣传”一词。一位美国学 者曾指出，“‘公众外交’是用来指对外宣传活动的一个很恰当的词汇”[5]( p.96)。其实 ，早期从事美国公众外交的工作人员，就曾直言不讳地用“宣传”一词指美国的对外宣传活 动。1955年奥伦·斯蒂芬斯(Oren Stephens)在其著作中就将美国政府的这些活动称为对外 “宣传”，称从事这些活动的外交官员为“宣传人员”( propaganda personnel)。他还指出 ，美国《独立宣言》是“第一个、也是最好的一个‘宣传册子’”[1]( p.4)。威尔逊·迪扎 德(Wilson Dizard)在第一部关于美国新闻署的专著中写道：“美国断断续续地进行国际宣 传活动已经有很长时间……宣传在独立战争中曾起到十分重要的作用。”[1]( pp.4～5)罗伯 特·E·埃尔德(Robert E.Elder)根据自己对新闻署进行的一次全面研究指出：“美国人不 相信宣传——尤其是政府的宣传——然而，他们却允许自己的政府建立一台强大的宣传机器 。”[1]( p.5) 对美国新闻署是一个宣传机构这一点，并不存在什么争议。不过，一些美国官员几十年来 却一直围绕“宣传”这个词，为美国公众外交进行辩解。前美国国际交流署署长约翰·赖因 哈特于1979年4月2日在波士顿国际会议上的发言中说：“试图‘控制’其他国家的公众舆 论本身并不是一个新想法……早已被人们称之为‘宣传’……令人遗憾的是，该词由于为狡 猾 的戈培尔等人所用，而带上贬义的色彩。”“宣传”一词其涵义无论如何“不适合用来界定 大多数美国人所承认的外交。”他接着说道：“公众外交包含了宣传的某些方面——如为一 种制度或一项事业传播思想和信息。当然，这只是今天我们所知道的国际交流过程的一部分 ，显然，我们须要向别人传播思想——对我们来说，思想意味着塑造真实而不是虚假的形象 。”[1]( p.10)
