耶路撒冷问题是中东和平进程中最难解决的问题。美国作为当今世界惟一超级大国，其对 耶路撒冷问题的态度和政策对中东和平进程有着重大影响。本文拟探讨美国对耶路撒冷问题 态度和政策的演变及其对中东和平进程的影响。由于我国学术界对这一问题的研究尚不够深 入，故不揣学识浅陋，拟在这方面做些探讨，抛砖引玉。 从支持耶路撒冷国际化到默认以色列占领的事实（1947～1988年） 1947年11月联合国安理会通过了在巴勒斯坦地区实行分治的181号决议。决议明确规定，19 48年英国结束对巴勒斯坦的委任统治，此后在巴勒斯坦地区成立犹太国和阿拉伯国，耶路撒 冷及其附近郊区作为一个“在特殊国际政权下的独立主体，并由联合国管理”（注：国际关系研究所编：《巴勒斯坦问题参考资料》，世界知识出版社1960年版，第71～93 页。 ）。耶路撒冷 特 殊政权既不属于犹太国，也不属于阿拉伯国。（注：由于阿拉伯国家的反对，拟议中的阿拉伯国没有建立起来，而犹太国以色列在1948年的 炮火声中建立。 ）当时，拉丁美洲国家在联合国中拥有众多的 席位，对巴勒斯坦分治决议的通过起着决定性的作用。在罗马教廷的鼓动下，拉丁美洲的基 督教国家提出了一个前提条件，要求将耶路撒冷国际化。犹太人妥协了，他们同意放弃对耶 路撒冷的要求，以换取多数国家对分治方案的支持。当时的阿拉伯国家反对分治决议，更不 同意将耶路撒冷国际化。巴勒斯坦分治决议和耶路撒冷国际化正是在这样的背景下通过的。 由于美国是联合国分治决议的制订国，在1949～1967年间美国的政策是支持在联合国主持 下成立国际特别政权，但事实上接受了以色列占领西耶路撒冷，约旦占有东耶路撒冷的现实 。在1980年7月以色列国会以112票对7票的绝对多数通过耶路撒冷是以色列“永恒的与不可 分割的首都”之前，美国曾警告说它可能会严重损害中东和平进程。美国的这一政策一直坚 持到80年代末。 由于这时处于美苏冷战阶段，为了同苏联争夺中东，一方面，美国需要在中东扶植一个忠 诚 的代理人，为美国的中东政策服务；另一方面，美国对苏联的反应不能不有所考虑，它不能 离开耶路撒冷国际化立场太远。于是美国扶植和支持以色列，把它作为与苏联抗衡的工具。 而以色列在各方面都适合担当这一角色。 首先，以色列能在这个地区中为美国提供良好的军事基地、战略物资的储备地和转运站。 以色列地理位置优越，并拥有现代化的良港，能够迅速装卸大量的海运物资。一旦苏伊士运 河对美国关闭，以色列的海法、特拉维夫和埃拉特港可以沟通地中海、红海和印度洋之间的 海陆运输。以色列还至少拥有6个适用于各种型号飞机起降的机场以及现代化的后勤设施， 它们能被美国直接用于军事目的。其次，以色列拥有一流的武器装备和兵员素质，是中东地 区最强大的军事力量，能够有效地维护美国的中东利益。再次，以色列的政治体制和价值观 念与美国比较接近，是中东地区的“民主堡垒”。美国把以色列作为牵制阿拉伯国家，推行 自由民主体制的样本。最后，美国可以通过以色列将中东战场变成美制新式武器的试验场， 两国的情报合作也对美国十分有利。 所以这一阶段，美国的中东战略是既要支持以色列在耶路撒冷问题上的立场，维持美以特 殊关系，同时又不能过分得罪苏联，以免引起核战争，故而采取默认以色列占领耶路撒冷的 立场。 从默认以色列占领的事实到支持耶路撒冷为以色列首都（1988～1998年） 1988年7月26日，美国国会通过了所谓的“赫尔姆斯(Helms)修正案”。此修正案在10月份 变为公共法律100—459号的一部分，根据这一法律文件，美国在特拉维夫和耶路撒冷分别设 立了外交机构，它们都具有美国大使馆的功能。这说明美国在耶路撒冷问题上的态度和政策 开始向以色列方面倾斜，彻底抛弃了耶路撒冷国际化的主张。1989年1月18日，在赫尔姆斯 修正案的指导下，美以之间签署了一项协议。根据这项协议，西耶路撒冷一块31250平方米 的土地被出租给美国政府，租期为99年，每年只象征性地收1美元的租金。（注：Walid Khalidi,“Special Report:The Ownership of the U.S.Embassy Site in Jerus alem”,Journal of Palestine Studies,Volume xxix,No.4,Summer 2000,pp.82-83. ）1990年4月，美 国总统乔治·布什仍只敢把话说到美国支持“一个统一的、最终地位要由谈判来决定的耶路 撒冷”（注：杨曼苏主编：《以色列——谜一般的国家》，世界知识出版社1992年版，第245页。 ）。所以美国大使馆也一直在特拉维夫。1992年克林顿上台后继承了前任政府拒绝承 认以色列对东耶路撒冷拥有主权的政策。1995年5月8日，美国参议员罗伯特·多尔在美国以 色列公共事务委员会上发表讲话，说他将向参议院提交把美国驻以色列大使馆位置定在耶路 撒冷的议案。5月9日，美国参议院通过了罗伯特·多尔的议案，这样就将美国驻以大使馆设 在耶路撒冷变成了法律，写进了10月23日的美国驻以使馆位置法案中，公共法律编号为104 —45。该法承认耶路撒冷是以色列“统一的”、“不可分割的”和“永久的”首都。根据这 项法律，美国国务院拨款1亿美元修建新大使馆。 这一阶段美国为什么会不顾耶路撒冷问题对中东和平进程的影响，不顾国际社会的反对， 在耶路撒冷问题上变得更加亲以色列呢？ 首先，苏联解体、冷战结束之后，在世界上形成了“一超多强”的局面。俄罗斯无力与美 国在世界上像苏联那样竞争，而且俄罗斯在从计划经济向市场经济转轨中对美国的要求多于 美国对俄的要求。20世纪90年代中期北约东扩问题已使俄罗斯绞尽脑汁，疲于应付，无力在 中东问题上与美国进行竞争。正是在这种国际形势下，美国才敢肆意在耶路撒冷问题上冒天 下之大不韪。
