欧盟共有5个主要机构：欧洲联盟理事会(the Council of the European Union)（也称部长 理事会，简称理事会）、欧盟委员会（the European Commission，简称委员会）、欧洲议会(t he European Parliament)、欧洲理事会(the European Council)和欧洲法院(the European Court of Justice)。欧洲理事会和部长理事会是欧盟的政府间机构，也是欧盟的主要立法 机构，主要代表成员国的利益；委员会和欧洲议会是欧盟的超国家机构，主要代表欧盟的整 体利益。其中委员会是欧盟的行政执行机构，类似于主权国家的政府；欧洲议会拥有部分立 法权和咨询与监督的权力；欧洲法院是欧盟的最高法院，主要从司法角度保证欧盟法律的有 效贯彻实施。欧盟主要机构的设置和运作机制体现了政府间性质和主权国家性质的双重性特 征：政府间性质表现为部长理事会和欧洲理事会（注：欧洲理事会由成员国国家元首和政府首脑构成，每年至少开两次会议，主要进行欧盟的 方针路线性决策和处理在部长理事会一级无法解决的政策难题。）作为成员国的论坛在欧盟政策制定中起着 主导作用，也即为欧盟的主要立法机构。欧洲议会尽管自80年代中后期以来通过《单一欧洲 法令》、《马斯特里赫特条约》和《阿姆斯特丹条约》极大地扩展了其参与立法的权力，但 与主权国家相比，欧洲议会的立法权仍是较为有限的。欧盟机构体系的主权国家性质表现为 立法、行政和司法的三权分立特征；由普选产生的议会参与立法过程以及代表欧盟整体利益 的委员会具有立法创议和行政执行的广泛权力。尽管本文意在探讨理事会的政策制定机制， 但有必要阐明这种政策机制的上述环境或背景，以对这种探讨给予先行的解释性说明。 对理事会政策制定机制的探讨将直接涉及欧盟未来发展方向的问题，从这个意义上说，这 种探讨应具有较强的理论意义和现实意义。 理事会的构成、政策过程和决策方式 理事会由5部分构成： 1.一个一般理事会和20个左右的专门理事会。一般理事会由各成员国的外交部长组成，主 要处理对外事务，讨论政治上敏感的政策的和新的立法提案，协调专门理事会的政策制订工 作。它是最重要的、地位最突出的理事会，在欧盟的政策制订中发挥着独特的作用。各专门 理事会由不同的部长组成。例如，各成员国的农业部长组成农业理事会，财政部长组成财政 与经济理事会。 2.常设代表委员会。主要负责一般性政治问题和解决一些工作小组无法解决的政策问题。 在各常设代表委员会中，农业特别委员会具有独特的地位和作用。 3.工作小组与专门委员会。工作小组的数量大概在150个左右，其主要任务是解决政策提案 中的技术性问题；专门委员会的基本作用是向理事会和委员会提出适当的，有时是直接的建 议。 4.理事会主席。成员国轮流担任主席职务，任期为6个月。随着欧洲一体化深化与扩大的不 断发展，主席的权力、影响和重要性也不断增加。主席一般具有以下职责：筹备和主持所有 理事会的会议；为成功决策寻求一致；代表理事会同欧盟其他机构、外部组织及非成员国打 交道；和委员会主席一道在联合国大会和西方7国首脑会议上代表欧盟与会（注：指理事会主席不是由参加西方七国首脑会议的英、法、德、意担任的情况下。）；保证欧盟政 策发展的连续性和一致性。 5.秘书处。秘书处由大约2200名成员组成，其中大部分都是翻译人员和服务人员。秘书处 由秘书长负责，秘书长任期5年。秘书处协助理事会主席和理事会的工作。 以上这些内部机构构成了一幅复杂的理事会等级组织结构。如图所示，处在这个等级结构 顶端的是部长理事会，其中一般理事会又位列各专门理事会之首；处在该等级结构下层的是 工作小组和专门委员会；在二者之间的是常设代表委员会和农业特别委员会；理事会主席和 秘书处则主要承担协调、沟通各种会议的准备工作和行政管理性工作。这样的结构安排对于 理事会的政策制定工作是有利的，但其弱点之一是缺乏一个强有力的政策协调中心。
理事会内部庞杂的网络组织结构反映了其内部政策制定程序的复杂性。欧盟政策制定的一 般模式是：委员会提出提案，理事会（或在共同决策程序中同议会）做出决策。一般而言，委 员会提交给理事会的提案需要经过3个阶段：工作小组阶段、常设代表委员会阶段和部长会 议阶段。 第一阶段：工作小组阶段。 委员会的提案首先送到相应的工作小组进行初步的、详细的审查。工作小组有两个基本任 务：确保各成员国的利益得以实现和尽力达成一个协议文件。这是两项经常发生冲突的任务 ，因为通常各成员国的利益是不完全一致的。当有成员国对提案或其部分内容表示反对时， 工作小组会邀请该国的利益集团代表或议会代表到小组会议上阐明其立场。
