行使公权力的公共机构不能“逍遥”行政法外 法律不会忘记许多类似的尴尬事。 山东省工商行政管理局下设经济检查所，查处一起贩私案，被处罚人提起行政诉讼后 ，两级法院均认为由于工商经济检查所系事业单位，非行政编制，故所作行政处罚不合 法，而判其败诉。 专家认为，将具有管理公共事务职能的组织作为一种特殊的行政主体(即“其他行政主 体”)加以约束，是试拟稿对行政主体范围的一大突破。试拟稿的执笔起草人、北京大 学公法研究中心主任姜明安教授说，这是几起引人注目的案件带给他的启示。 1996年2月29日，北京科技大学学生田永因考试时随身携带写有与考试内容相关的纸条 ，被监考教师当即停止考试。后校方以“凡考试作弊者，一律按退学处理”的规定，决 定对田永按退学处理，但没有直接向其宣布处分决定和送达变更学籍通知，也未给田永 办理退学手续。田永继续在该校以在校大学生的身份参加正常学习及学校组织的活动。 1998年6月，校方以田永不具有学籍为由，拒绝为其颁发毕业证。田永认为校方拒绝给 其颁发毕业证、学位证的行为违法，向法院提起行政诉讼。 1996年初，北京大学刘燕文的博士论文通过答辩后报请学校学位评定委员会审查。学 位评定委员会以赞成票未过半数为由，决定不授予刘博士学位。刘燕文得知后，曾经向 学校多次询问，学校给予的答复是无可奉告。无奈之下，刘燕文向法院递交了诉状。 学校及其学位评定委员会能不能成为行政诉讼的被告是当时争议焦点问题。法院最后 认定，学校虽然不是行政机关，但属于依法成立的组织，不是平等主体间发生的私人性 质的行为，而是一种基于职权单方面作出的管理公共事务的行为，应该遵守最低限度的 程序公正原则。 清华大学于安教授认为，试拟稿中对具有管理公共事务职能的组织的设计相当出色， 但仍有许多内容需要进一步规定，如对公立大学对学生的日常管理，对教学大纲的设置 ，对教师的权利的保护，村民委员会对农民的日常管理等都要有所规定。对行政主体的 规定可以进一步打开思路，是否可考虑公法人。公法人是个较概括的概念，引进公法人 制度，有更大的涵盖性。 姜明安教授介绍，今后如公立学校对学生实施的纪律处分，律师协会、注册会计师协 会对其成员实施的纪律处分，供水、电、气的企业决定对部分消费者断水、断电的行为 也都有望纳入行政程序约束的范畴。 “红头文件”不能享受司法豁免 自1998年1月1日起，根据陕西省有关文件规定，全省的手机用户每月必须缴纳10元“ 帮困基金”，两名手机用户认定省政府委托电信部门在手机费中收取“帮困基金”为非 法，将陕西省政府诉诸法庭。 法院驳回两位手机用户诉讼请求，理由是：陕政发[1998]第4号文件《陕西省人民政府 关于印发对宾馆、饭店、娱乐场所等行业征收帮困基金暂行办法的通知》系具有普遍约 束力的规范性文件，属于抽象行政行为，人民法院依法不予受理。 通过颁布规范性文件(俗称“红头文件”)来进行管理，是行政机关大量运用的手段， 同时也是争议较多的一个领域。“红头文件”制定过程缺少透明度，对其内容的合法性 与合理性问题缺少有力的监督手段，是目前存在的主要问题。行政法规和规章的制定已 有法定程序可依，但规章以下的规范性文件的制定(传统上一直被称做“抽象行政行为 ”)却不在现行法律法规的管辖范围之列。试拟稿弥补了这一缺陷，在“行政行为”一 章中单列一节对规范性文件的制定程序作了明确和具体的规定，强调了规范性文件起草 过程中通过座谈、论证、听证等形式广泛征求社会各界的意见，并对上述意见的考虑和 采纳情况作出说明。在监督和救济手段上，试拟稿进一步构想了“对行政处理、行政规 定和行政规章不服，可依据《行政复议法》申请行政复议”(第九十三条)和“对行政处 理、行政规定和行政规章不服，可依据《行政诉讼法》提起行政诉讼”(第九十四条)。 上述设计不仅突破了现行《行政复议法》对规范性文件进行复议的条件，而且将行政诉 讼的受案范围扩大到对行政规章和行政规定的诉讼，这将是对我国现行行政救济制度的 一大发展，也是符合行政法治发展趋势的重要举措。 内部行政行为要受最低限度的程序制约 韩振玺，辽宁省普兰店市公安局原警察。从1997年起，因工作和生活上的原因与单位 发生矛盾，并多次上访。韩所在普兰店公安局精神疾病司法医学鉴定组认定其行为丧失 辨认及控制能力，在未向韩及其家属宣布的情况下，将其送往精神病院进行监护治疗长 达9个月。法院在审理时认为，虽然被告公安局在未向原告宣布的情况下，依据无法律 效力的医学鉴定将其送往医院，进行精神病监护治疗是违法的，但因其是内部行为，法 院予以维持。 行政程序法典是否应该调整内部行政行为?姜明安教授认为，行政程序法典应适当规范 内部行政行为，因为有些内部行政行为虽然不直接影响行政相对人的权益，但间接影响 其权益；有些内部行政行为虽然不影响行政相对人的权益，但对公务员或其他公职人员 的权益影响甚巨，如行政处分，包括对其人身权、财产权进行一定的限制，以及开除公 职等，对这类内部行政行为，行政程序法典应规定最低限度的程序制约。
