中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1671-6477(2002)02-0188-05 抽象行政行为是行政机关依职权制定的，针对非特定主体具有普遍约束力的，可以反 复适用的规范性文件的活动。从内涵上看，抽象行政行为是指国家行政机关所制定的具 有普遍约束力的行为规则；从外延上看，则包括了行政机关的立法行为和不属于立法但 具有普遍约束力的其他抽象行政行为[1]。 抽象行政行为具有三个显著特征：一是该行为针对的对象是非特定的人而不是某些特 定的人；二是其法律效力的发生是在将来而不是过去和现在；三是该规范性文件是可以 反复适用的而不是一次性的。与具体行政行为相比，由于抽象行政行为是针对普通对象 作出的，具有层次多、范围广、反复性等特征，所以抽象行政行为产生的影响要远远大 于具体行政行为，一旦违法，给公民法人造成的危害性也更大。与立法机关的立法行为 相比，由于抽象行政行为是行政机关单方面作出的，并未经过民选代表及利益各方的合 意协商，而且它往往是行政机关首长负责制的产物，未必能够如实反映民意，因而在民 主性上也存在一定缺陷。正由于抽象行政行为具有以上特点，20世纪40年代以来，随着 各国授权立法的迅速增多，对抽象行政行为的监督也提上议事日程。面对当今各国纷纷 将听证程序确立为最主要的一种监督形式的趋势，我们应正视我国在听证程序中所存在 的问题，要认识到建立和完善抽象行政行为监督机制的必要性，并从原则和范围上对抽 象行政行为之听证程序的适用进行研究。 一、听证程序适用的现状 (一)国外的一般做法 我们不妨先了解一下国外将抽象行政行为纳入听证范围的情况。在普通法国家，如英 国、澳大利亚、加拿大等国传统上排斥抽象行政行为的听证权，判例规定，“除非制定 法作了规定，立法制定之前不存在听证权，不管是议会立法还是授权立法”。[2](P207 -208)其理由是，行政机关行使立法权的决定是针对普遍对象的，它以相同的方式影响 所有公众的利益，因而不适用听证程序。[3]如实行听证，难以保证受影响的人都获得 听证的权利，而且也存在财力负担问题。但是，近年来，有些国家法院的做法有所改变 ，认为行使立法权对个别人产生的影响不同于对公众的影响时，也应当采用听证程序。 [4]美国的做法却完全不同，美国《联邦行政程序法》第556条、557条规定制定规章适 用听证程序。 听证又分为非正式程序和审判型听证两种。非正式程序是行政机关在规章制定前，先 要将其所要制定的规章草案或其主要内容予以通告公布，供公众了解和评论，公众可以 通过书面或口头方式提供意见，也可以通过非正式的磋商、会谈等方式表达自己的意见 。行政机关考虑上述意见后制定规章，未经这一过程而制定的规章，将因程序上的严重 欠缺而不能生效。[5](P360)审判型听证具有明显的司法化倾向，要求行政机关将规章 草案及主要内容公告后，接受当事人通过口头提供的证据，双方当事人可以就听证的某 一方面问题进行互相辩论，正式听证中的记录是行政机关制定规章的唯一依据，行政机 关不能运用听证以外的材料制定规章。与非正式程序相比，审判型听证更为严格。美国 制定行政规章主要采用非正式程序，只对一些法律规定要求举行审判型听证的法规采用 正式听证程序。[5](P366)日本有些法律规定了行政机关制定命令需经听证程序。“制 定某些命令经过听取审议会意见(公害补偿法第60条第2款)，如开公听证会，听取有关 人员及一般公众的意见。”[6]抽象行政行为已成为当今各国政府进行行政管理的一项 重要的手段，追求程序正义价值的听证制度也逐渐被大多数国家应用于对抽象行政行为 的预先监督之中。 (二)我国目前存在的问题 长期以来，由于对抽象行政行为存在不同认识，我国行政诉讼法中的听证程序一直将 抽象行政行为排除在外，远未建立起对抽象行政行为监督的有效机制。归结起来，权力 机关监督和行政监督存在以下问题： 1.权力机关的监督缺乏具体的监督程序和方式。虽然我国宪法赋予了权力机关撤销行 政机关违法和不适当的法规、规章的权力，但因为没有规定相应的监督程序予以保障， 这种监督有名无实，很难发挥监督的作用。 2.行政机关的监督也同样缺乏必要的程序和方式。目前行政机关的监督只有备案审查 制度和法规清理这两种方式，但这两种监督方式规定较为原则，并没有制度化，因而造 成备案审查只备不查，法规只定不清的局面，使监督流于形式。另一方面行政监督仅仅 停留在行政机关系统内部，对于行政机关自己制定的抽象行政行为是否合法、适当，判 断的标准来自行政机关的自我评价，这不仅使监督的民主性大打折扣，而且削弱了监督 的有效性。事实证明，任何缺少来自于外部的制约而仅仅依靠自身的约束的权力监督机 制，都是不可能达到监督的目的的。 3.对其他一般规范性文件的监督存在监督的空白。如果说对规章目前还有规章备案审 查制度的话，那么对规章以下的其他规范性文件则还没有一个审查制度，而这些文件在 实际的行政管理中因其制定主体多、范围广，所占的比例相当大，与相对人的关系最为 密切，存在的问题也最突出，可以说这是我国目前最需要监督审查的部分。而对这一部 分的监督失控，造成规范性文件之间冲突矛盾和越权的现象严重，影响了国家政令的统 一，也极大地损害了相对人的合法权益。 4.我国现行法律、法规规定对抽象行政行为不能提起复议和诉讼，复议机关和人民法 院只能在审查具体行政行为时对其所依据的规范性文件进行间接监督，而且人民法院在 个案中只有建议权，这种制度造成的一个非常普遍的恶果就是，许多行政机关利用抽象 行政行为逃避诉讼。 二、建立和完善抽象行政行为监督机制的必要性 面对中国入世的现实，行政法治化刻不容缓。从理论上看，现代法治的内涵则要求行 政机关的一切活动均应守法，均应置于法律的有效监督之下。抽象行政行为由于其在行 政管理中的重要地位，较之其他行政行为而言，对其实施有效的监督显得更为突出和必 要。 (一)抽象行政行为对相对人的影响力远远超过了具体行政行为，更需要对其实施监督 1.抽象行政行为(还有法律和地方性法规)是行政机关采取具体行政行为的依据，两者 是一种包含关系，前者拘束后者，后者是前者具体适用的结果。抽象行政行为违法或不 当必然导致具体行政行为的违法或不当。
