全国人民代表大会常务委员会(以下简称全国人大常委会)是行使国家立法权的机关， 其立法权限在《宪法》第67条(注：《宪法》第67条规定的全国人大常委会的立法权有 ：(1)解释宪法、监督宪法的实施；(2)制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法 律以外的其他法律；(3)在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法 律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触；(4)解释法律；(5)撤销 国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；(6)撤销省、自治区、直 辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。)及《 立法法》第7条等条款(注：《立法法》第7条规定，“全国人民代表大会常务委员会制 定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会 闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的 基本原则相抵触。”此外，该法第42条、第88条第(二)项、第89条第(一)、(二)、(三) 项以及第90条、第91条还规定了全国人大常委会的其他立法权。)中已被明确规定。本 文通过对近两年几部基本法律的修改情况分析，对全国人大常委会的基本法律修改权的 行使现状、潜在弊端及产生原因进行探讨。 一、行使现状 在《立法法》生效前，虽然宪法对全国人大常委会所行使的立法权及其权限已作了界 定，但是仍然无法避免全国人大常委会自我强化立法权力，甚至逾越立法权限。《立法 法》试图要改变这种现状，使各个立法主体的行为走向规范化。然而，这一良好的愿望 能否实现呢?本文想通过两例实证分析作为解答。 2001年2月28日全国人大常委会第二十次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关 于修改<中华人民共和国民族区域自治法>的决定》、2001年4月28日全国人大常委会第 二十一次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国婚姻法> 的决定》。从修改情况来看，具有以下几个特点： 首先，修改范围非常广泛。《民族区域自治法》原有67个条文，本次修改了29个条文 ，占原条文数的43.28%；增加了12个条文，占原条文数的17.91%；删除了2个条文，占 原条文数的2.99%；共计修改了43个条文，占原条文数的64.18%，此外，还对序言部分 的第一、三、五自然段的有关内容进行了修改。比较而言，《婚姻法》的修改范围就更 广了，该法原有37个条文，此次修改了21个条文、增加了17个条文、删除了1个条文， 分别占原条文数的56.76%、45.95%和2.7%，共计修改了39个条文，占原条文数的105.41 %。毋庸置疑，这种大范围的修改已经很难用“部分补充和修改”来描述，而将其定性 为“法律的重新制定”更为恰当。 其次，修改内容都涉及到了原法所确定的基本制度。就《民族区域自治法》而言，本 次修改涉及到七个基本制度的改变，包括制度定位、财政收支制度及国家补助办法改革 、投资金融支持政策的优化、教育文化支持政策的改革、地区之间对口支持政策的法制 化、少数民族干部配备优惠政策的确立以及法律实施的严格化，其中最重要的修改就是 在序言中将民族区域自治制度的定位从过去的“重要政治制度”提升到了“基本政治制 度”。《婚姻法》的修改也涉及到七个基本制度的改变，包括重婚的严格规制、家庭暴 力的法律控制、无效婚姻和可撤销婚姻制度的确立、夫妻财产制的改革、离婚制度的变 更、老年人权益保障制度的完善、法律责任的明确。难以否认，上述基本制度的修改都 涉及到了法律的核心部分和主要内容，并非一般的“小修小补”。 再次，修改时机特别微妙。两部法律的修正案草案的二审程序都是在全国人大常委会 第十九次会议上完成的，而三审及表决分别是在第二十次会议和第二十一次会议上进行 的。这两次全国人大常委会会议正好是九届全国人大第四次会议召开前的最后两次常委 会会议。需要特别指出的是，九届全国人大第四次会议上也审议通过了一部基本法律修 正案——《全国人民代表大会关于修改<中华人民共和国中外合资经营企业法>的决定》 。该修正案的修改范围远没有《民族区域自治法》和《婚姻法》来得广，也很少涉及基 本制度的改变。(注：《中外合资经营企业法》原有15个条文，本次修改5个条文，占原 条文数的33.33%；增加1个条文，占原条文数的6.67%；删除1个条文，占原条文数的6.6 7%；共计修改7个条文，占原条文数的46.67%。修改的重点在于确立与世界贸易组织规 则相一致的外企管理模式。) 二、潜在弊端 上述扫描式的叙述不仅有助于我们发现制度运作过程中的问题，而且促使我们分析暗 藏在制度实践背后的潜在弊端。的确，从全国人大常委会修改两部基本法律的情况来看 ，很难对《立法法》立法宗旨的有效实现持乐观态度，至少有以下两个方面令人为之担 忧： (一)基本法律民意性的缺失 基本法律是一个宪法概念。《宪法》为了明确两个行使国家立法权的主体之宪法地位 和立法权限的不同，在第62条第(三)项和第67条第(二)项分别规定全国人大所立之法为 “基本法律”，全国人大常委会所立之法则为“其他法律”。基本法律分为“刑事、民 事、国家机构”方面的基本法律和“其他的”基本法律。(注：《宪法》第62条第(三) 项。)前者的外延因列举而比较明确，而后者，是指“除刑事的、民事的、国家机构的 以外其他方面必须由全国人民代表大会制定和修改的重要法律。”(注：张春生：《中 华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第24页。)就内涵而言，基本法律 可以从两个方面来理解，“一方面，从法律的性质上看，‘基本法律’对某一类社会关 系的调整和规范，在国家和社会生活中应当具有全局的、长远的、普遍的和根本的规范 意义。另一方面，从调整内容上看，‘基本法律’所涉及的事项应当是公民的基本权利 和义务关系；国家经济和社会生活中某一方面的基本关系；国家政治生活各个方面的基 本制度；事关国家主权和国内市场统一的重大事项；以及其他基本和重大的事项。”( 注：张春生：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第24页。)由此 可见，基本法律在我国法律体系中占有非常重要的地位，其效力仅低于宪法，并成为构 建我国法律体系的主要基石。那么，宪法之所以将基本法律的制定和修改权赋予全国人 大，这是因为全国人大组成人员广泛的代表性能够较为客观地反映广大公民对法律的需 求及其评价，使基本法律的原则和内容尽可能地反映广大公民的意志，从而具有广泛的 可接受度而利于其有效实施。因为人民与人民代表的恰当比例不仅反映了代表大会的代 表程度，而且进而确立了立法的正当合法性，基本法律的代表性是设置其制定修改制度 的重要出发点和坐标，因此，在实际运作过程中，“代表性”是不能忽略的。
