一、行政程序说明理由制度界说 行政程序说明理由制度是行政程序法的基本制度之一。对于这一点，学者们已基本达 成共识。(注：有的学者没有将行政程序说明理由制度列入行政程序法的基本制度之中 。如罗豪才主编《行政法学》北京大学出版社96年版，叶必丰：《行政法学》.武汉大 学出版社96年版，杨解君、孙学玉《依法行政论纲》。中共中央党校出版社98年版。) 理解这项制度，需从两个方面入手。首先，如何理解行政程序?行政程序作为法律程序 的一种，是行政权力运行的程序，具体指行政机关行使行政权力，作出行政决定所遵循 的方式、步骤、时间和顺序的总和。(注：王万华：《行政程序论》，载《行政法论丛 》第三卷，第232页。)它可分为行政立法程序、行政执法程序和行政司法程序。按照应 松年教授的说法，前者即行政立法程序可被称为抽象程序，后二者可被称为具体程序。 其次，如何理解说明理由制度?对此学者们的论述大同小异。一般认为，说明理由是指 行政主体对其行政行为向相对人说明理由的制度，包括事实依据、法律依据以及其他理 由。(注：应松年主编《行政法学新论》，中国方正出版社99年版第523页。)对行政程 序说明理由制度有了基本的认识之后，我们面对本文标题，或许就会产生以下疑问：如 何理解说明理由制度的内涵?说明理由制度是否为所有行政程序所共有?或者具体地说， 在行政立法程序之中应否适用说明理由制度?等等，所有这些问题，必须首先予以说明 。 关于第一个问题，我认为应从如下方面来把握：第一，说明理由的主体。从定义中， 我们不难看出说明理由的主体应为行政主体，主要是行政机关，也包括法律、法规授权 的组织。第二，说明理由的时间。必须是在行政主体作出影响行政相对人合法权益的行 政行为的同时说明理由，既不能在作出行政行为之前来说明理由，也不能在作出行政行 为之后才说明理由。这一点同国外的规定也是一致的。第三，说明理由的对象。一般认 为为行政相对人。第四，说明理由的具体情形，即行政主体在什么情况下负有说明理由 的义务。对此，学者们在各自的定义中说法不太一致。有的不甚明了，如上述应松年教 授的定义。有的认为“行政主体在作出对行政相对人合法权益产生不利影响的行政行为 时，除法律特别规定外”，(注：章剑生：《论行政行为说明理由》，载《法学研究》9 8年第3期121页。)行政主体负有说明理由的义务；有的认为“行政主体作出涉及相对人 权益的决定、裁定，特别是作出对相对人的权益有不利影响的决定、裁定”(注：王连 昌主编：《行政法学》中国政法大学出版社97年，第292页。)时，必须说明理由。总起 来说，我比较赞成章剑生教授的意见，行政主体在作出对行政相对人合法权益产生不利 影响的行政行为时，一般必须说明理由，但又不排除特殊情形下免除说明理由的义务， 但这些情况应以法律作出明确规定。如果仅以行政决定涉及相对人的权益就要求行政主 体必须说明理由，我认为是不太适宜的，因为在行政决定有利于行政相对人的情况下， 从保护行政相对方合法权益的角度出发，说明理由的做法显得毫无意义。第五，说明理 由的范围。说明理由不仅应说明该行政行为的事实因素、法律依据，还应说明行政主体 自由裁量时所考虑的政策。公共利益等因素。 关于第二个问题，行政立法程序中应否适用说明理由制度?我认为，由于行政立法程序 所完成的抽象行政行为将对社会生活产生广泛影响，为保障行政法规、规章的顺利实施 ，有必要充分发扬立法民主，让公民参与行政立法程序。这点在立法法的规定中已有体 现，如征求意见制度。但我认为这还不够。行政主体在制定一部行政法规、规章的同时 ，也应当说明相关的理由。只有这样，才有利于进一步促进行政的民主化。 因此，从广义上讲，行政程序说明理由制度中的行政程序也包括抽象程序即行政立法 程序，但从狭义上或者人们的一般认识来说，这里的行政程序仅指具体程序即行政执法 和行政司法程序。本文下面的论述也是从狭义上来理解行政程序的。 二、行政程序说明理由制度的发展、现状及其原因 行政主体在作出对行政相对人合法权益不利影响的行政行为时是否必须说明理由，在 行政法的发展史上，它表现为一个从不说明理由到说明理由的过程。在英国普通法中， 由于没有相应的规定，如果让行政机关在作出行政决定时说明理由则与普通法原则相违 背，除非在特殊法律条款中有说明理由的相应规定。(注：见张千帆教授讲义：Jurgen Schwarze,Administrative law Under European Influence:On the Convergence Of t he Administrative laws Of the EU Member states.London:Sweet Maxwell,1996.P.P 806-807。)因此，行政主体并没有对其所作的行政行为承担说明理由的义务，当事人也 不具有法律上的强制手段要求行政主体说明作出行政行为的理由。(注：王名扬：《英 国行政法》，中国政法大学出版社87年版，第164页。)在法国，情况也差不多，传统的 行政习惯并不要求行政主体对作出的行政行为说明理由。(注：王名扬：《法国行政法 》，中国政法大学出版社89年版，第157页。)其主要考虑即担心如果强行要求行政主体 对自己作出的行政决定说明理由将不可避免地影响行政效率。(注：见张千帆教授讲义 ：Jurgen Schwarze,Administrative law Under European Influence:On the Converg ence Of the Administrative laws Of the EU Member states.London:Sweet Maxwell ,1996.P.P806-807。)这种情况在其他一些国家如荷兰、德国、比利时、爱尔兰等也同 样存在，即起初并不要求行政主体在作出行政行为时承担说明理由的义务。
