城市是一个多功能、多侧面的动态大系统，城市的本质特征决定了城市管理的多因素 、多层次、多机制、多结构，这种关系决定了城市管理必须走综合执法，即“相对集中 行政处罚权”的路子，由一个行政机关集中行使多个行政机关的行政处罚权。 一、综合执法改革的动因 1.综合执法改革是城市管理现实的迫切要求。我国现行的行政执法体制，仍囿于计划 经济体制的窠臼，其主要特征是执法主体部门化、多元化，执法机构林立，执法职能交 叉，行政处罚权分散，在诸多方面肢解了地方政府统一行政执法的职能。往往出台一部 法律、法规，就要设立一支执法队伍。如北京市1988年行政执法共有27个部门、45个机 构、4万执法人员，到1997年，已增加到55个部门、110个机构、6万多执法人员。南宁 市仅城市管理领域就有城市建设管理监察支队，建筑、市政公用事业、市容卫生、园林 绿化、房地产、环境保护等管理监察大队以及各区城市管理监察大队等多支执法队伍。 这些机构各执其法，各行其是，“一条马路几家管，一件违章多家罚”可谓司空见惯。 由于职能交叉，再加上一些执法机构经费不足，执法人员成分复杂、素质低下，罚没收 入名义上是“收支两条线”，实际上是单位按比例返还，个人按比例提成，甚至公然摊 派罚款指标，导致重罚轻管、以罚代管，甚至截留、挪用、私吞罚款或罚没物品。这不 仅造成政府收入的流失，而且容易滋生腐败现象，同时也在一定程度上干扰了正常的经 济、社会秩序。为了改变这种多头执法的不良状况，南宁等市采取了在城市管理领域实 行建管分离、联合执法的办法。即成立城市综合管理办公室，专司城市管理事务，并从 有关部门抽调人员组成联合执法队伍，代表各自部门分别对各种违法行为进行检查处罚 ，收到明显效果。但这种联合执法仅属于一种工作方式，并不具备执法主体资格，不能 承担法律责任，不符合《行政诉讼法》的规范。1996年颁布的《中华人民共和国行政处 罚法》(以下简称《行政处罚法》)第16款规定：“国务院或者国务院授权的省、自治区 、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，这就为综 合执法提供了法律依据。全国除北京市宣武区和广州市、南宁市已获准进行城市管理综 合执法改革试点外，四川、浙江、海南、黑龙江等省的不少城市也先后提出了申请。这 说明各级地方政府对现行执法体制的弊端有着共同的认识，迫切要求改革。 2.综合执法改革是社会主义市场经济和法制发展的必然结果。社会主义市场经济的发 展，必然会淡化部门法的计划经济色彩，出台反映整体利益和共同规范的普遍性法律准 则，使我国的行政执法走向规范和统一。城市管理是城市现代化进程的必然产物，它既 是一门科学，又是一项社会实践活动。随着社会主义市场经济和社会发展，随着我国城 市化进程的加快，城市管理的作用越来越重要。顺应城市发展需要而派生的行政执法， 由专业队伍的专业执法到专业队伍之间的联合执法，再到相对集中行政处罚权，扩大执 法范围的综合执法，是社会主义法制发展的重要内容和客观趋势。国家颁布的《城市容 貌标准》中规定的城市管理包含四个方面九项内容，即市政设施管理、环境卫生管理， 市容秩序管理、园林绿化管理，城市道路、建筑物、公共设施、园林绿化、环境卫生、 广告设置、各类标志、贸易市场、公共场所等。这就进一步说明了城市管理内容的构成 是多要素的统一。只有实施综合管理，才能保证城市整体管理的有效性。 二、综合执法改革的可行性 1.综合执法符合政治体制改革的精神。党的十五大提出，要“根据精简、统一、效能 的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高为人 民服务水平。”相对集中行使行政处罚权是《行政处罚法》确立的重要法律制度，是对 现行行政执法体制的改革和创新。两市两区的实践证明，建立和实行这一制度，有利于 精兵简政，有利于减少职能交叉、多头执法的矛盾，有利于从整体上提高行政执法的能 力。这项改革的意义还在于审批权与处罚权分离，形成了制衡机制；明确执法人员“吃 皇粮”，保证了“收支两条线”的落实，有利于廉政建设。 2.综合执法符合“依法治市”的要求。为解决条条与块块之间的矛盾，集中解决城市 管理中的问题，不少城市都曾采取市长号令有关部门或联合执法的办法，虽取得了一些 成效，但毕竟属于行政命令，即“人治”的性质，不符合“保证国家的各项工作都依法 进行”的要求。而依据《行政处罚法》的规定，集中行使行政处罚权，以综合执法的手 段统一解决城市管理中的矛盾和问题，就有了法律上的保障和规范。 3.综合执法符合为人民服务和为经济建设服务的宗旨。各级政府的一切行政制度和行 为必须以“群众欢迎不欢迎、满意不满意”为基本标准。由于现行行政执法体制政出多 门、各行其是和受利益驱动，在一些地方“大盖帽”动辄检查，滥施处罚，已引起群众 和企业的强烈不满。实行综合执法有利于制约部门利益，规范执法行为，维护经济社会 秩序，为人民生活和企业经营提供宽松、安定的法制环境。 4.综合执法符合城市管理发展的客观规律。城市作为一个多元聚合、构成复杂的动态 系统，必然要求诸要素协调统一。以现代管理学中的系统观、优化观和权变观来分析， 实行综合执法有利于城市管理的协调运作和良性循环。 三、综合执法改革的法律依据 “相对集中行政处罚权”有其权威的法律支撑。具体表现在“三性”： 一是执法主体资格合法性。(1)执法主体资格合法。根据之一：《中华人民共和国地方 各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，县级以上人民政府有权决定所属 各工作部门的设置。而且在国家制定的单项法律、法规中，地方执法机构的设置一般也 授权给省级人民政府。根据之二：《中华人民共和国行政处罚法》规定，经国务院批准 或授权，省级人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。据此， 城市管理综合执法机构具有合法的执法主体资格是可以肯定的。(2)执法主体明确统一 。即根据相关法律规定，获得执法职权的城市管理综合执法组织，以“自己的名义”独 立行使处罚权，同原来行使这些权力的部门不存在委托关系，而原来的执法部门也不再 具有同样的职能，不能再以各自的名义实施执法权。这样，对于行政相对人而言，不仅 减少了执法主体造成的“干扰”，而且便于在遇到纠纷进行诉讼时，找到对象、找准目 标。对于行政主体而言，则便于统一形象、统一管理；同时，有利于避免因执法主体过 多、过乱所导致的利用执法牟取私利的现象；有助于走出多个执法主体采取“突击”和 “运动”方式所造成的“经常性工作突击做、突击性工作经常做”低水平循环往复的“ 怪圈”；还能有效地消除过去联合执法队伍(简单、临时地将几支执法队伍集中)因没有 执法主体资格经常遭遇诉讼的苦恼。
