一、问题的提出 在行政强制法的调研起草过程中，关于该法的名称及适用范围，学术界提出了多种选 择方案：有人主张制定行政强制法，其中包括行政强制执行与即时强制等内容；有人主 张制定行政强制执行法，非执行性的强制措施及即时强制措施不宜纳入立法范围；还有 人主张制定行政强制措施法，以解决目前行政强制措施领域执法混乱的迫切需要；也有 人主张制定行政执行法，将所有行政执行的情形网罗其中，为全面实现依法行政奠定基 础。我认为，应该制定行政执行法，基于全方位的考虑，在充分赋予行政机关以各种执 行手段的同时，为其设定较为全面而周密的程序。 围绕该法的名称及适用范围的上述争议，反映出学术界有关研究的多视角性，也反映 出实践中有关问题的复杂性。实际上，到目前为止，除了《行政强制法(征求意见稿)》 明确地单独使用“行政强制”这一术语外，行政法学界大多是将其作为定语来使用的， 如行政强制执行、行政强制措施等。“行政强制”，是由行政强制执行、即时强制、行 政调查等组成的一个复合概念，指行政强制主体为保障行政管理的顺利进行，通过依法 采取强制手段迫使拒不履行行政义务的相对方履行义务或达到与履行义务相同的状态； 或者出于维护社会秩序或保护私人(公民)人身健康、人身和财产安全的需要，乃至为了 获得行政上信息的需要，而对(私人)相对方的人身或财产采取紧急性、及时性或临时性 强制措施的具体行政行为的总称。很显然，尽管它是由多种制度组成的，但是，它仍然 不是行政执行制度的全部，不能成为行政执行的一般法，而只能是行政强制的一般法。 在行政执行领域，日常行政管理中的大多数义务是由义务人自觉履行的。这种自觉履 行，可能是自愿的，也可能是由于某种形式的“被迫”，但是，其表现出的是一种温和 而自觉的行为。在现代国家，特别是在福利国家、社会国家和行政国家等一系列概念得 以广泛确立和深化的情况下，创造参与型行政或互动型行政，已经成为发达诸国的共通 趋势。简言之，对行政执行应该有一个较为客观和全面的认识。除了行政强制主体通过 强制手段确保行政上的义务得以履行外，义务人自觉履行相关义务也是行政执行的形态 ，而且是最广泛和最重要的行政执行形态。通过立法，应该对有关行政执行的方方面面 作出系统、全面而有效的规定。然而，在有关体制架构的过程中，对于如何创造出义务 人自觉履行，实现参与型行政、互动型行政这一现代行政状态，理论界和实务界普遍重 视不够，对行政执行制度欠缺全方位架构的视角。 《行政强制法(征求意见稿)》业已形成，该法的适用范围亦基本得以确定：包括行政 强制措施和行政强制执行两方面内容。我认为，在这种情况下，虽然不能全方位地架构 行政执行制度，但至少也应该从广义上来理解行政强制这个概念。在立法中，不仅应对 行政强制执行、行政强制措施作出规定，而且应该对即时强制、行政调查等重要的行政 领域作出相应的规定，并且，对通过民事手段解决行政执行的补充机制亦应该有必要的 规定。 关于我国现行的行政强制执行制度，《关于行政强制法(征求意见稿)的说明》将其总 结为“以申请人民法院强制执行为主，行政机关自己执行为辅的制度”，并对这一制度 予以充分肯定的评价。这反映出，在行政执行权力的配置问题上，学界和实务界普遍存 在过于强调制约行政权，而主张将行政执行权力全面赋予法院的倾向。我认为，这是值 得进一步探讨和研究的问题。 限于篇幅等方面的制约，本文对上述问题不能全面展开论述，仅围绕“以申请人民法 院强制执行为主，行政机关自己执行为辅的制度”模式，就行政执行权力，尤其是行政 强制执行权力的配置问题进行探讨。 二、对我国行政强制执行现状的把握和法律解释学的应用 改革开放以来，中国在各行政管理领域的强制执行制度已初步建立，尤其是行政诉讼 法颁布实施以来，行政强制执行制度不断得以完善。理论界大多认为，我国行政强制执 行制度呈现出如下特点：在主体上，形成了“以申请人民法院强制执行为主(原则)，行 政机关自己执行为辅(例外)”的特有执行模式；在手段上，直接强制远远多于间接强制 ；在程序上，则以法院“非诉讼化”的“申请与形式审查”为主要形式(非诉行政执行 案件)；在监督与救济方面，则以行政复议、行政诉讼与国家赔偿为主要途径。本文仅 就其第一个特点进行探讨。 所谓“以申请人民法院强制执行为主(原则)，行政机关自己执行为辅(例外)”的特有 执行模式，其根据是行政诉讼法第六十六条。然而，基于这一规定而总结出这样一个结 论，是欠缺科学性和说服力的。不仅这一结论在学理上是否能够成立是值得深思的，而 且，这种权力配置模式本身更值得认真反思。 行政诉讼法第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限 内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。 ”在这里，我们可以从法律解释学的角度对该条规定和人们所得出的模式展开剖析。 首先，从学理上看，前述结论是难以成立的。单从行政诉讼法第六十六条规定而导出 “原则”与“例外”的关系，显然不符合法律解释学的一般逻辑规律。这里使用了“或 者”一词，并没有规定前者为原则而后者为例外。根据法律解释学的一般常识，“可以 申请人民法院强制执行”并不意味着任何时候都可以申请执行，而是可以申请，也可以 不申请，其裁量判断权属于行政机关。并且，从行政强制执行的客观属性来看，亦存在 适合于申请执行和不适合于申请执行的诸多不同情形。是否适合于申请执行，应该由行 政机关根据具体情况作出判断。更何况，从“或者依法强制执行”的规定中并不能必然 导出“例外”的结论。问题的关键在于，要视其所依之“法”的分布状况和在行政管理 实践中的比重而定。
