法治国家的最重要的指标之一是依法行政，而依法行政的最重要的指标之一是行政主 体行使职权在程序上有法可依，行政主体实施行政行为遵循和符合体现公开、公正、公 平的正当法律程序。 我国已经通过宪法确立了依法治国，建设社会主义法治国家的目标。实现这一目标所 面临的一项非常重要、非常艰巨的任务即是健全和完善行政程序法。怎样完成这一任务 ，我们首先面临的是立法模式选择：是制定统一的行政程序法典，还是分别制定单行法 ?如制定统一的行政程序法典，调整范围如何确定：是否包括抽象行政行为程序，是否 包括内部行政行为程序，是否包括行政救济程序，是否包括行政法的有关实体原则和规 则?此外，如制定统一的行政程序法典，其性质如何确定，是欲使之成为一部“基本法 ”(其他有关行政程序的法律与本法不一致的，均以本法为准)，还是欲使之成为一部“ 普通法”(本法之前或之后制定的有关行政程序的单行法律可作为“特别法”而在效力 上优于本法)，是欲使之成为一部“纲要式”或“通则式”的法律(需依靠其他具体法律 实施)，还是欲使之成为一部具有“可直接操作性”的“规则式”法律? 对于上述问题，我们已经争论了好几年，现在是必须作出抉择的时候了。否则，我们 将耽误建设法治国家的进程。下面笔者就这些问题谈一点个人的看法： 统一立法还是分别立法。笔者一直主张制定统一的行政程序法典，笔者认为，制定统 一行政程序法典至少在下述方面优于分别制定单行法：其一，有利于行政程序法制的统 一，以避免分别立法可能导致的法律间的相互不一致、相互矛盾、相互冲突，以及由此 引起的对行政相对人的不公正：相同情况不同对待，或不同情况相同对待；其二，有利 于行政程序法制的系统化，以避免分别制定单行法必然导致的法制在一定时期内的残缺 、漏洞(在某些领域、某些事项上有法可依，在其他相关领域、相关事项上却无法可循) ，以及由这种法制残缺、法制漏洞引起的执法主体的滥用权力和腐败；其三，有利于立 法成本的节约，以避免单独分别立法(在很多方面，很大程度上是重复立法，因为大量 行政行为的程序是相同，或者说是应该相同的，如告知、听取相对人陈述、申辩、回避 、授权、委托等)导致人力、物力、财力的大量浪费；其四，有利于国人，特别是公职 人员程序法意识的提高。制定一部统一的行政程序法典不仅可为政府，为所有行政主体 实施公法行为提供统一的、规范化的、标准的“操作规则”，以防止滥权和腐败，同时 也将为全体国人提供一部系统的行政法治教材，全体国人可从中受到较系统、较深入的 现代行政法治教育，显然，这种教育功能是个别的单行法难以企及的。 当然，行政程序的统一立法并不完全排除有关行政事项的单独专门立法，如行政处罚 法、行政许可法、行政强制法、行政法规和规章制定程序法、行政复议法等。统一的行 政程序法典只规定各种不同行政行为的共同的和一般的行政程序，对于特定行政行为的 特别程序，还需要通过专门的单行行政程序法或集实体规范和程序规范为一体的行政管 理法规定。 统一行政程序法典是否应规定行政行为实体规则。目前学界和实务界的大多数人对于 我国应制定统一行政程序法典已基本达成共识，并已开始拟制法典试拟稿。但对于该法 调整的范围和应包括的内容却仍存在着较大，甚至是很大的争议，其中之一即是统一行 政程序法典是否应规定行政行为的有关实体规则。笔者属主张应规定实体规则之列。之 所以如此主张，理由有三：其一，行政法由于调整范围广泛，各类行政法律关系差别很 大，故在实体规范上很难制定或编篡成统一法典。但是行政法的有关基本原则，如依法 行政原则、比例原则、诚信和信赖保护原则等，有关一般规则，如行政行为的效力、成 立、生效、合法的条件、撤销、无效、废止的条件和法律后果等，均普遍适用于各领域 的各类行政行为。为使这些原则、规则在所有行政领域和所有行政行为中得到遵循，在 统一的行政程序法典中加以规定是非常必要的；其二，行政法的上述实体基本原则与程 序基本原则，如公开原则、参与原则、回避原则、听取相对人的意见原则、不单方接触 原则、职能分离原则等，是紧密联系的，行政行为的一般实体规则，如效力、生效、失 效的条件、法律后果等，与行政行为的开始、进行、终止等程序规则是紧密联系的，将 此二者规定在一起显然有利于对行政行为的统一规范。如将二者分割，将那些具有实体 性的基本原则、规则分散规定于各种不同的单行法中，其对行政行为规范的效果肯定要 差很多；其三，现代行政程序立法，在程序法典中规定有关实体规则已成为一种发展趋 势，如德国、荷兰、西班牙、葡萄牙、日本、韩国、我国的台湾、澳门地区，均在行政 程序法典中规定了相关的实体问题。 行政程序法典是否应调整内部行政行为。许多学者认为，行政法是调整行政主体与行 政相对人关系，即外部行政关系的法律规范系统，故行政程序法只调整、规范外部行政 行为的程序，而不调整、规范内部行政行为的程序。但是，我们考察国外、境外的行政 程序法律文件，发现实际情况并非如此，不要说大多数国家和地区存在着调整和规范内 部行政行为程序的单行法律、法规，就是一些国家和地区的行政程序法典，同样也有规 定内部行政行为程序内容的。笔者主张我国行政程序法典应适当规范内部行政行为的程 序。理由如下：其一，有些内部行政行为虽然不直接影响行政相对人的权益，但间接影 响其权益，有时甚至影响甚巨，如授权、委托、代理、公务协助等。因此，行政程序法 典对这类内部行政行为应与外部行政行为一道规范；其二，有些内部行政行为虽然不影 响行政相对人的权益，但对公务员或其他公职人员的权益影响甚巨，如行政处分，包括 对其人身权、财产权进行一定限制，以及开除公职等，对这类内部行政行为，行政程序 法典应规定最低限度的程序制约，如要求遵守正当程序原则等；其三，内外行政程序有 时很难区分，如审批许可程序，在同一个行政行为中，可能内外程序交织，行政程序法 对之规范，自然应统一规范，而不应(实际也不可能)对二者加以区分，只规定纯外部程 序而不规定内部程序。当然，在很多情况下，内外行政行为还是可以区分和应该区分的 ，行政程序法主要应规范外部行政行为的程序，内部行政行为程序则主要应由专门的内 部行政法律文件规范。
