中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1008-5173(2002)03-0009-04 中国共产党与各民主党派在我国政治生活中的地位以及她们与国家机关、社会团体、 群众组织、个人之间的关系是在长期的革命斗争和社会主义建设实践中形成的。目前中 国共产党在我国确立了牢固的执政党地位，她领导人民从胜利走向胜利，不仅获得了国 家的独立和民族的解放，而且还开创了伟大的社会主义建设和改革开放实践。当然，党 也经历了挫折和不幸，通过自身努力克服了缺点和错误，最终还是把工作中心转移到社 会主义现代化建设和建设社会主义法治国家的目标上来。中国的历史和现实决定了没有 一个政党能与中国共产党相匹，也没有一个政党能担负如此大任。中国共产党的长期执 政党地位自然得以确立(没有产生多党制的土壤，不存在在野党)，历史又选择了民主党 派与中共的团结合作、参政议政、民主协商对话的政治机制(我国既非多党制，也非一 党制)，形成了有中国特色的一党领导下的多党合作制度。但是，历史发展到今天，法 治国家的建设目标对政党运作提出更高要求。政党活动、政党之间及政党与其他国家机 关之间等关系需要更加明确，更加稳定，更加和谐；既要保障政党和国家机关的活动关 系稳定发展，又能使政党组织、国家机关组织及其工作人员的行为纳入法制轨道，成为 法律监控和保障的对象。当前我国政党活动在习惯法的层面运作，与民主法治的时代精 神不相协调，迫切需要在成文法的层面保障政党活动法制化。 一、我国政党制度的发展概况 回顾我国宪法对政党问题的规定，可以发现我国宪法也经历了一个曲折发展的过程。 在《共同纲领》中，政党及其相互关系是在统一战线的规定中予以体现的，它规定：“ 由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区人民解放军、各少数民族、国外华侨 及其他爱国民主分子的代表组成的中国人民政治协商会议，就是人民民主统一战线的组 织形式。”据此中国共产党和各民主党派都是统一战线的成员和人民政协的参加单位， 《共同纲领》没有对中国共产党、民主党派的地位及其相互关系作更为明确的规定。19 54年宪法的《序言》在两个方面体现了中国共产党的领导地位：一是确认了她在民主革 命和创建新中国进程中的领导作用；二是确认了她在统一战线的领导地位。宪法指出： “中国人民经过100多年的英勇奋斗，终于在中国共产党的领导下，在1949年取得了反 对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的人民革命的伟大胜利，因而结束了长期被压迫 被奴役的历史，建立了人民民主专政的中华人民共和国”。“我国人民在建立中华人民 共和国的伟大斗争中已经结成了以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人 民团体的广泛的人民民主统一战线。”可见，与《共同纲领》相比，1954年宪法在政党 制度的规定上有了新的发展，表现为一定程序上确认了中国共产党对国家的领导地位。 1975年宪法分别在《序言》、《总纲》和《国家机构》中涉及到了政党方面的内容，对 中国共产党的领导作了较多的叙述和规定。与1954年宪法的不同之处在于：(1)确认了 中国共产党的领导作用，强调了在整个社会主义历史阶段坚持党领导的决心和信念。(2 )将人民民主统一战线改为革命统一战线，没有提及民主党派，民主党派丧失了宪法地 位。(3)在正文中也强调了党的领导。1975年宪法在《总纲》中进一步突出了中国共产 党对国家的领导，规定了“中国共产党是全国人民的领导核心。工人阶级经过自己的先 锋队中国共产党实现对国家的领导”。在《国家机构》中规定“全国人民代表大会是中 国共产党领导下的最高国家权力机关”。1975年宪法对政党制度的规定在于突出中国共 产党的领导地位，明确规定了她对国家的领导权，但是将党政不分的不正常现象宪法化 了，淡化了民主党派的地位和作用。1978年宪法一方面恢复了1954年宪法有关政党制度 的正确规定，另一方面将民主党派的性质界定为爱国民主党派。此外还对党的领袖的地 位和作用作了规定。1982年宪法是在总结前几部宪法有益经验的基础上，将中国共产党 的领导作为四项基本原则之一系统进行规定，另外将统一战线界定为爱国统一战线，恢 复了民主党派在统一战线中的地位。可以看出，尽管历部宪法都涉及到了党的领导，但 都没有完整地规定我国政党制度。中国共产党的多党合作制度是作为宪法惯例而存在的 。[1]它更多的是在党的文件和政策中被制度化的。(注：如1989年12月30日的《中共中 央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商的意见》就对此进行专门规定 。) 二、我国政党制惯例的缺陷 (一)不利于党的工作 1.政党靠惯例运作使党的威信受到一定程度的损害。目前我们的党建工作经过不懈地 努力，取得了有目共睹的成效，但是也应看到我党工作由于不能适应新的国际国内形势 ，出现了一些我们大家都不愿看到的情形：某些党组织、党员受资产阶级享乐主义、封 建等级特权观念影响，个人主义、本位主义和地方保护主义以不同形式、不同程度地表 现出来。现在有的党员干部出入乘车，前呼后拥，严重脱离群众。个别基层党组织的情 形更为严重，在某些地方党组织几乎瘫痪，权力异化，迷信化、地方化、家族化甚至黑 社会化。农村党的基层干部有的被群众称为“三要干部”：要钱、要粮、要命(指计划 生育)，只有催提留等才想到农民，才进入农村。甚至有些村干部也开始脱离群众，吃 住在镇上，办公在城里，率先进入现代化(手机、摩托、洋楼)。 2.违纪处理与违法处理互相矛盾，影响各自功能的发挥。过去有人认为反腐败“只打 苍蝇，不打老虎”。其实不光“老虎”不好打，“苍蝇”也不好打，苍蝇全都叮到老虎 的屁股上了。去年党中央痛下决心进行了“打黑扫恶”行动。在党的英明决策和全面布 置下，既打掉了一些黑恶势力，也端掉了后面的“保护伞”，中央及省市地方都有一批 高官下马，人民拍手称快。但是，党的组织(选人、用人)问题和作风(工作、生活)建设 问题仍令人担忧。它关系到党的生死存亡和国家兴衰。当前买官、卖官、任人唯亲，工 作方式简单粗暴、官僚主义、生活上追求刺激、享受、腐化堕落的现象，在一定地区一 定时期相当严重。仅由党组织内部处理显然不够，因为党的违纪处理与国家机关的违法 处理性质不同，后果不同，不能混同，针对党员干部违法犯罪，有的地方有人避重就轻 以党的处理代替或变相代替国家法律处理，通过批评教育以“交学费”了之；还有人主 张应由党组织优先处理，发现违法问题再移交司法部门。由于违纪审查的性质、角度不 同，加上审查者并非法律职业人员、政党组织无法律规定审查移交的义务及时限，司法 介入只有观望。结果事实上造成部分违法者长时期放在党内等候处理，党性不高的某些 人甚至有故意借此干扰、规避司法打击的现象发生，滋生新的党内腐败。 3.党的政策执行不力或者执行错位。目前党的工作有两重坏的倾向：神化和矮化党的 政策。有些党员干部千方百计神化党的政策，拉大旗、作虎皮，上纲上线、拿政策压人 ，或是歪和尚念歪经，任意解释甚至故意曲解党的政策，以达到自身利益或部门利益的 最大化。还有一种矮化、弱化党的政策情形：有的党员干部对党的政策有抵触情绪，就 淡化处理政策，降低党的政策威望(部分群众也有这种情况)。片面强调个人利益、部门 利益甚至抬高法律、曲解法律，人为地将党的政策与个人利益、部门利益甚至与法律对 立。还有的党员干部发现某些政策对人民群众有利，就不予传达，将政策“贪污”(其 实这种贪污比经济贪污更为严重)，为其所用。这都是政策执行不力或者执行错位的表 现。
