[中图分类号]D911.05 [文献标识码]A [文章编号]1000-4769(2002)03-0080-05 一、宪法解释惯例形成的原因 宪法解释的惯例，是指由宪法规定的解释宪法的机关——全国人大常委会以外的部门 ，对宪法有关规定在实施过程中的含义与内容进行的说明，为执行宪法的有关规定提供 参考。这种解释尚无立宪例规定，但在宪法实施中，得到社会的广泛认可、自觉遵循， 并且反复在宪法解释实践中出现的制度。在宪法解释实务中，由于全国人大常委会解释 宪法的程序、制度未确立，而且事实上很少作出正式的宪法解释。而在实施宪法过程中 ，对于宪法条文的含义、理解与运用，必然会发生理解上的区别和差异，需要统一认识 、明确宪法有关规定的意义。 在这种情况下，全国人大常委会工作机构和最高人民法院以适当的形式，对宪法有关 条文的含义进行了宪法解释意义上的工作，对实施宪法和有关法律起到了指导的作用。 对宪法的这种解释工作，过去主要由全国人大常委会办公厅和常委会法制工作委员会承 担。特别是在指导地方各级人大常委会实施选举法、地方组织法和有关人民代表大会制 度的宪法性法律的过程中，这类对宪法条文含义的理解进行解释的实例较多。尽管在宪 法解释的制度和法律效力上，这些案例并不属于规范意义上宪法解释的范围。但是，在 中国宪法解释制度不健全、不规范的情况下，对宪法的这些理解与说明，事实上起到了 宪法解释的作用，及时地弥补了全国人大常委会宪法解释工作的不足，仍然可作为宪法 解释的惯例来研究。 正如以下列举的案例所显示的那样，全国人大常委会工作机构和最高人民法院进行的 这种意义上的宪法解释，与各国宪法解释机构，特别是由司法机关解释宪法的机构所进 行的宪法解释，并无实质性的差异。2000年3月15日，第九届全国人民代表大会第三次 会议通过了立法法，其中第55条规定：“全国人民代表大会常务委员会工作机构可以对 有关具体问题的法律询问进行研究予以答复，并报常务委员会备案。”从而对全国人民 代表大会常务委员会法制工作委员会在答复有关法律问题的询问的权力，作了明确的规 定，使该工作机构行使的答复有关法律问题询问的权力，有了合法的依据与基础，同时 ，全国人大常委会工作机构对法律问题询问的答复，统一由常务委员会法制工作委员会 承担，使常务委员会法制工作委员会解释有关包括宪法在内的法律问题的工作，有了合 法性基础。 二、全国人大常委会工作机构宪法解释的案例 全国人大常委会工作机构做出的宪法解释案例，可以分为以下方面： 第一，全国人大常委会办公厅的解释。全国人大常委会办公厅是全国人大常委会常设 的工作机构，在1980年代中期以前，曾对宪法有关规定的理解，作出了具有宪法解释意 义的法律答复。例如，在1983年11月11日全国人大常委会办公厅发布的《关于县级以上 地方各级人民代表大会及其常委会工作中的一些问题的解答》第5条规定：“省人大常 委会秘书长是否是人大常委会组成人员?要不要由人民代表大会选举?答：宪法第103条 和《地方组织法》第26条都规定，县级以上地方各级人大常委会由主任、副主任和委员 组成，没有秘书长。因此，秘书长不由人民代表大会选举，可由人大常委会任命。秘书 长可以由人大常委会组成人员兼任，也可以由不是人大常委会组成人员的人担任”。第 18条规定：“问：民族自治地方的人大常委会是否可按照有关法律规定，结合实际情况 ，制定《选举法》变通办法及其它单行条例?答：宪法第116条规定，民族自治地方的人 民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。 因此，对《选举法》的变通规定，应由民族自治地方的人民代表大会制定。”民族自治 地方的人大常委会可以对《婚姻法》和《民事诉讼法》(试行)制定变通或者补充规定， 是在这两个法律中特别作了规定的。但《选举法》没有这方面的规定，因此不能仿照。 这是全国人大常委会的工作机构——常务委员会办公厅直接援引宪法规定作出的解释， 可视为是宪法解释的案例。 第二，全国人大常委会法制工作委员会的解释。全国人大常委会法制工作委员会是全 国人大常委会专门从事立法工作的机构。国务院法制局、最高人民法院、最高人民检察 院和各省、直辖市、自治区在实施法律的过程中，对于应当由全国人大常委会解释的法 律条文需要进一步明确界限或作补充规定，在全国人大常委会未作出明确的法律解释之 前(事实上，除1999年全国人大常委会根据国务院的议案，对香港特别行政区基本法第2 2条规定进行了法律解释外，对其他法律基本上没有进行过正式的解释)，为了适应实际 工作的需要，通常由全国人大常委会法制工作委员会进行解释。例如，1987年6月23日 全国人大常委会法制工作委员会在《关于选举工作中的几个问题》的答复中指出：“有 些设区的市代管县级市，县级市是选举产生设区的市的人大代表，还是产生省人大代表 ?答：宪法第30条规定：‘省、自治区分为自治州、县、自治县、市；直辖市和较大的 市分为区、县’。因此，从法律上讲，代管的县级市仍是省辖市，仍应选举产生省级人 大代表。”又如，1985年10月10日，在答复关于“宪法中的‘三分之二’是否包括本数 ”中指出：“问：宪法第60条、第61条、第64条中的‘三分之二以上’、‘五分之一以 上’是否包括本数在内?答：三分之二以上包含三分之二。”该答复实际上就是对宪法 关于“三分之二”的界限所作的进一步的明确。据统计，在1983年至1995年期间，全国 人大常委会法制工作委员会有关《选举法》、《地方组织法》在具体应用中的问题的答 复，直接援引或完全依据宪法条文进行的此类法律问题的答复有24件。而“这些答复是 经过法制工作委员会认真研究、并按照严格的审批程序作出的”。这些答复的具体名称 是：1983年7月答复四川省人大常委会关于“自治地方人大常委会可否制定选举法的变 通办法”、1983年答复山西省人大常委会关于“设区的市人大上次换届时间不同，这次 可否统一时间换届”、1995年4月21日答复湖南省人大常委会关于“省人大常委会能否 修改代表大会通过的法规”、1985年3月18日答复吉林省延边自治州人大常委会关于“ 自治州能否拟定地方性法规”、1990年2月8日答复贵州省人大常委会关于“自治州人大 常委会可否制定本级人大议事规则”、1987年4月28日答复广东省海南自治州关于“自 治州所辖的县，县长是否需由少数民族公民担任”、1985年3月21日答复内蒙古自治区 人大常委会关于“自治县人大常委会是否有权制定单行条例”、1984年11月26日答复宁 夏自治区人大常委会关于“地方性法规、自治条例、单行条例在制定程序和内容上是否 相同”、1986年4月17日答复广西自治区人大常委会关于“自治条例、单行条例是否属 于地方性法规”、1985年10月10日关于“宪法中的‘三分之二’是否包括本数”、1985 年9月20日答复甘肃省人大常委会关于“不经人大任命市长是否合法”、1983年5月12日 答复黑龙江省人大常委会关于“换届后，政府组成人员的原任职务免不免，人大常委会 副秘书长和办事机构负责人要不要重新任命”、1985年6月21日答复广东省汕头市人大 常委会关于“常委会可否撤销本级法院判决”、1986年1月28日答复江西省人大常委会 关于“省政府制度的规章是否属于地方性法规”、1989年2月14日答复湖南省人大常委 会关于“新建的市市辖区在选举成立区人大以前，如何产生市人大代表”、1988年11月 5日答复浙江省人大常委会关于“省辖又直接领导部分乡、镇的市，其法院和检察院应 如何设置”等。这些有关宪法问题的答复，对地方开展这方面的工作起到了直接的指导 作用。如前所述，立法法第5条在法律上确认了法制工作委员会在答复有关法律询问的 权力，实际上可视为许可了法制工作委员会在法律询问答复中涉及到的上述有关宪法询 问的权力。
