中图分类号：D911 文献标识码：A 文章编号：1000-9639(2002)02-0008-07 生命、自由与财产被称为3大古典人权。其中，财产是生存的物质依托，也是人自主其 生活，从而真实地享有自由的重要条件。为保护财产权，财产征用历来被视为重大宪法 问题。然而，我国宪法学对征用现象的研究却比较薄弱。虽然近年的研究有长足进展， ①(注：参见：(1)林莱梵：《论私人财产权的宪法保障》，《法学》1999年第3期。林 莱梵把宪法保障财产权的规范总结为不可侵犯条款(或保障条款)、制约条款(或限制条 款)和征用补偿条款(或损失补偿条款)3类，确认了宪法征用制度在宪法财产权制度中的 核心地位；(2)赵世义：《财产征用及其宪法约束》，《法商研究》1999年第4期。赵世 义对涉及征用问题的宪法原理以比较分析为基础作了论述；(3)许崇德、李累：《财产 权利与中华人民共和国宪法》，刘海年、李林、弗莱纳主编的《人权与宪政》，中国法 制出版社1999年版。许崇德和李累强调征用与财产权内在限制既有区别又有联系。)却 仍然需要进一步揭示我国宪法财产征用制度与理论抵触、与现实脱节的弊端。笔者认为 ，现行制度存在如下重大缺陷。 一、补偿要件缺失 征用是政府为了公共目的，以给付公正补偿为条件强行取得私人财产。通说以为，国 家征用权从属于主权；主权者都可以行使征用权。它之所以明白表达于宪法，主要是为 了以根本法的形式规定征用的要件，特别是规定必须补偿，而不是为了认可征用权。如 果宪法不规定补偿原则(如完全补偿、公正补偿或适当补偿)，任由补偿降低为一般立法 事项甚至执行机关自由裁量的事项，就不能切实有效地保护财产权。 征用现象的历史起源可以印证上述见解。征用现象先于宪法出现。古代君主为战争等 需要，不时征集人民的粮食和其他财产，不给补偿，其本质与临时追加税收无异。鉴于 无补偿地取得私人财产不利于巩固统治，君主会在一定条件下考虑给付补偿，但这种补 偿往往与被征集的粮食或其他财产的价值相差甚远。人民在经历了被剥夺的痛苦后，每 每把粮食和其他财产藏匿起来，使得君主难以征集。经过统治者与被统治者的反复较量 ，最后君主被迫以适当给付为条件来获取人民的财产。所以，征用制度自始具备3个要 素，一是以公共目的为发动征用行为的依据，二是国家强行取得财产，三是必须给付补 偿。前两个要素与税收相同，而第三个要素是税收不具备的。政府使用税收产生的积极 效果是普遍的，纳税人取得的不是对待给付，而是间接的利益效果。正是补偿要素把征 用和税收区分开来。 近现代宪法规定政府行使征用权的条件和方式，是基于现实需要而非法学家闭门造车 的结果。无论在自由放任时期的自由法治国阶段，还是在国家主动干预社会、经济生活 的社会法治国阶段，资本主义国家的政府都承担着提供公共物品的职能。在政府提供公 共物品的场合，政府活动不可能一概通过私法的物权变动完成。例如，建设大型基础设 施需要使用土地，如果政府与(复数的)土地所有权人进行谈判，(逐一)签订私法合同取 得土地，将面临很高的交易成本，可能严重削弱政府提供公共物品的能力。故政府应有 强制取得的权力。在确保公共目的得以实现的同时，近现代宪法特别关注被征用人的法 律地位。每一个人以个体身份受尊重。法谚云：“为大家而牺牲者，其损失应由大家分 担而补偿之”。①(注：Omnium contributione sarciatur quod pro omnibus datum e st.)鉴于征用行为将特别负担施加于特定个人或少数人，有利于群体生活，其本质是在 一定范围内否定具体个人或少数人的权利，增进多数的福利，涉及限制基本权利的重大 宪法问题，各国宪法要求以补偿要件约束征用权。 社会主义国家对财产权的理解，与资本主义国家有重大的区别。社会主义国家为了把 人从物化状态下解放出来，为了每一个人过有尊严的生活，对剥削阶级实行了剥夺，建 立起新型的经济制度。在我国，国家所有制、集体所有制这两种公有制形式，对实现人 民当家做主发挥了重要的作用。但是，社会主义公有制不排除在宪法上规定财产征用制 度。原因在于，在社会主义国家，仍然存在着国家与人的对立统一关系。以我国为例， 大量的国家及地方重点建设项目都需要使用土地，许多集体所有的土地需要从农业用途 转变为其他用途，满足军事、经济和文化等各方面建设的需要。这样，就需要征用农民 集体所有的土地，用于各项建设事业。 虽然我国现行宪法第二章“公民基本权利和义务”没有规定财产权，但是，宪法第一 章“总纲”经济制度部分规定征用制度，意味着为了处理好国家与人的对立统一关系， 有必要对财产征用进行适当的制度安排。然而，由于在征用问题上没有科学地界定国家 与被征用人的关系，我国现行宪法在界定征用概念的时候，发生了严重的失误。 现行宪法之所以在有关土地制度的条文中写进征用制度，主要是为了保证国家以强制 力获得土地，满足国家建设需要，②(注：韩大元、李累：《试论我国宪法规范对土地 所有权的调整》，《法学家》1996年第4期。)带有浓厚的计划经济色彩。该宪法第10条 第3款在规定土地征用制度时，只讲为公共利益依法实行征用，却不讲补偿。虽然后来 制定的《国家建设用地征用条例》、《土地管理法》及其实施细则均有关于补偿的规定 ，但宪法没有提到补偿，以致宪法征用概念要件缺失，选择何种补偿原则被立宪者忽视 ，降低为一般法律问题。这与宪法征用条款旨在规定政府行使征用权的条件和方式，借 以保障基本权利的本意差距甚大。从法学原理看，宪法不规定征用补偿要件，意味着宪 法以不保护的方式限制财产权，而这种限制与法理相违背，属于过度的限制，与建设社 会主义市场经济和建设社会主义法治国家的宪法目标有冲突。当前和今后相当长时期内 ，我国都将处于经济增长较快，征用行为频繁发生之中，不应再让目前宪法不规定 征用补偿要件的状况持续下去。
